政府债违约样本：济南城建公司3500万贷款逾期

知悟

6月24日，国家审计署发布了2013年度全国政府性债务审计结果，至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元、负有担保责任的债务2.9万亿元、可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元。

审计署披露了此次审计发现的主要问题：政府性债务管理制度尚不健全，未归口管理；借新还旧数额较大；债务举借和使用不规范。

审计结果同时显示，2013年6月底至2014年3月底，9个省本级为偿还到期债务举借新债579.31亿元，但仍有8.21亿元逾期未还。

而此前不久，齐鲁银行发布了2013年年报，首次披露济南市历城区城市建设综合开发公司（下称“历城区城建公司”）3507万贷款本金违约，并欠息高达613万元。而商业银行公开披露政府性债务违约尚不多见。

工商资料显示，历城区城建公司成立于1992年，注册资本1806万，为济南市历城区建设管理局全资成立，主要从事历城区新区建设、旧城改造范围内的房地产开发。

21世纪经济报道记者调查获悉，历城区城建公司此次借款违约过程较为具有代表性。其与齐鲁银行已有多年业务往来，此前，这部分贷款以借新还旧形式产生，但2012年，自身现金流有限的历城区城建公司开始拖欠利息，揭开了违约序幕。

21世纪经济报道记者还进一步了解到，历城区城建公司此次贷款违约还牵涉上述审计署披露的政府或有债务风险。

2010年，为了能顺利进行一笔借新还旧，齐鲁银行要求历城区城建公司引来济南市城市建设投资有限公司（下称“济南城投”）进行担保增信。而银行在当时大规模清理地方平台债务的行动中，要求省市级平台公司对区县级平台公司进行担保，是一个比较常见的举措。

银行一致行动的结果是，本案的担保方，济南城投如今已经背负了巨大的总担保规模，风险堪忧。

没落的平台

黄金年代过去，城建公司的“造血”功能大为削弱，现金流对债务的覆盖能力越来越差，甚至开始拖欠员工工资。当初被视为荣誉、铁饭碗，争抢着工作机会的公司，如今在不少员工看来已成了鸡肋。

历城区城建公司的设立源起于上世纪90年代城市大规模建设。彼时，全国大中城市普遍掀起城市开发高潮，一方面是新城区的规划、开发；二是对老城区进行改造、新设。

21世纪经济报道记者获悉，作为一种普遍模式，济南各个辖区当时均由区建设管理局出资成立一家城建公司，编制为隶属区建委的事业单位，专门承担区级城市建设任务。除了历城区，济南历下区、市中区、槐荫区、天桥区等也均成立了城建公司。

成立后，历城区城建公司一度成为济南历城区城建、房产开发的主要平台。但从实际开发项目来看，该公司就开发过七里堡小区、铜件厂小区、电筒厂小区、花园小区、将军小区、环东佳苑小区、杏林苑小区等众多地产项目，其中部分小区为政府部门、国有企业的单位宿舍。

据记者进一步了解，在经营巅峰时期，历城区城建公司还分别出资50万、203万成立了两家全资子公司，分别为济南永顺达经贸中心（下称“济南永顺达”）、济南市历城区城建建材综合经营处，前者拥有粮食收购许可经营证，后者主营建筑材料、五金等，以分散和多元化历城区城建公司的功能。

此外，历城区城建公司还一度对齐鲁银行持有近200万股股权，业务进一步呈现多元化。据当地媒体报道，该公司负责人曾表示，在早期，该公司是当地银行争抢的宠儿，很多银行争着给历城区城建公司贷款。

“黄金时代”过去后，随着济南市城市建设、房产开发参与者越来越多，历城区城建公司从济南政府承接的项目在减少。记者调查了解到，2010年前后，公司的现金流和资信状况都大不如前。

两个例子可供佐证。一是2010年，公司在向齐鲁银行申请一笔贷款还旧贷款时，被要求引入济南市级政府平台进行担保增信；二是历城区城建公司上述旗下两家公司在向济南市历城区农村信用合作联社（历城农信社）贷款时，也被要求以房产进行抵押增信。

但这并非最困难的时刻。2010年，国家四部委出台通知清理地方投融资平台。“地市、区县级平台受清理影响最大，同时，对于部分平台仅允许政府以出资额承担有限责任，银行对现金流覆盖不全的平台，态度转变很大。”招商银行江苏一位信贷人士称。

据当地媒体报道，2011年底，历城区城建公司实质性业务已很少，不少员工相当于赋闲在家。

在此情况下，历城区城建公司“造血”功能大为削弱，现金流对债务的覆盖能力越来越差，甚至，从2011年底起，该公司开始拖欠员工工资。

当初被视为荣誉、铁饭碗，争抢着工作机会的公司，如今在不少员工看来已成了鸡肋。

最终的违约

济南中院一审判决，历城区城建公司偿还贷款本息，济南城投也应承担连带责任。尽管赢得初审，齐鲁银行反而对执行担保变得悲观起来。

21世纪经济报道记者获悉，在历城区城建公司经营尚好的2005年，尚未更名的济南市商业银行（2009年更名为齐鲁银行）就已与其有业务往来，当年还签署了一项贷款协议，济南市商业银行向历城区城建公司贷款1000多万元。

这笔贷款前后延续了5年，2010年，历城区城建公司的经营情况已不如前，齐鲁银行虽同意对该平台进行续贷（借新还旧），但条件是必须引入一家担保方。

上述招商银行江苏信贷人士向记者解释称，由于当时国务院已经要求清理地方债务，限制地方政府进行兜底，因此，2010年前后出现的情况是，对于区县级、现金流覆盖较弱的平台，商业银行一般要求省市级平台进行担保。

历城区城建公司找来的担保方是济南城投。

根据当时借款合约，历城区城建公司向齐鲁银行借款1490万元，用途为归还上述2005年借款，借款期限截止2013年4月21日，贷款利息5.94%。此外，齐鲁银行又与济南城投签订了一份担保协议，约定济南城投对历城区城建公司的借款本金、利息、复利进行连带担保，保证期限为借款合同履行期满之后两年止。

然而，在丧失基本的“造血”功能后，借新还旧也已经无法帮助历城区城建公司。21世纪经济报道记者获悉，2012年1月份，该平台无法拿出上一期的借款利息，该笔借款宣告违约。

记者从接近齐鲁银行的一个消息源获悉，此时的齐鲁银行仍然对该笔借款的收回抱有信心，在贷款分类中，将其分为“次级”，而非“可疑”或者“损失”。

所谓贷款“次级”分类，是指借款人的还款能力出现明显问题，完全依靠其正常营业收入无法足额偿还贷款本息，但通过处分资产或对外融资乃至执行抵押担保来还款付息。

记者近两日多次拨打齐鲁银行董事会预留电话，但均无人接听。记者27日给该行办公室人士发送采访信息，截至发稿尚未收到回复。

事实上，当初的借款协议还约定，如果历城区城建公司逾期还款，齐鲁银行有权对逾期部分按照借款利息上浮50%计算利息，对不能支付的利息按照借款利率上浮50%计算复利。

然而，一直到2013年初，历城区城建公司冒着可能的巨额罚息，仍然一直拖欠利息，似乎已预示该公司自身完全丧失了还款能力。2013年4月21日，贷款截止日，一如预期，历城区城建公司本金偿还违约。

随后，齐鲁银行在济南市中级人民法院对历城区城建公司提起了诉讼。来自济南中院的判决材料显示，该起诉于2013年12月份被受理，今年初开庭审理。是时，历城区城建公司并未到场；担保方济南城投则辩称，“历城区城建公司与齐鲁银行均未告知贷款用于偿还旧贷款，按照担保法，不应该承担连带责任”。

济南中院一审判决，历城区城建公司偿还贷款本息，济南城投也应承担连带责任，终审判决情况记者尚未得知。

尽管赢得初审，齐鲁银行反而对执行担保变得悲观起来。

21世纪经济报道记者获悉，齐鲁银行此后已将该笔贷款分类更改为“可疑”。根据齐鲁银行年报标准，“可疑”预示：借款人无法足额偿还贷款本息，即使执行担保，也肯定要造成较大损失。

据了解，截至2013年底，历城区城建公司在齐鲁银行贷款余额高于上述1490万，违约本金3507万，欠息高达613万元。

事实上，处于风尖浪口上的齐鲁银行对于政府性债务早有担忧，当初在续贷时引入担保增信就是其中一个对策。仅从该行披露的数据看，2010年，该行大规模清理政府融资平台贷款，采取压缩收回、转化等措施，平台贷款由6.7亿元降至0.95亿。

21世纪经济报道记者多方了解，与历城区城建公司合作的银行并非齐鲁银行一家，例如，历城区城建公司旗下历城区城建建材和济南永顺达就分别在历城农信社办理过两笔贷款业务。

高悬的担保

济南城投同样不无担心的理由，对于上述超过1000万的连带责任担保，如果最终法院裁定该担保有效，济南城投不得不面对或有的代偿债务风险。

21世纪经济报道记者获取的数据显示，济南城投对外担保压力并不轻松。截至2012年底，济南城投对外提供担保金额共计45.03亿元，担保比率较高，达到31.55%，主要是对济南市旧城改造公司和济南市小清河开发公司提供担保。

联合资信评估在济南城投2014年最新一期债券评级报告中也直陈，“公司对外担保比率较高，存在一定或有负债风险”。

而从济南城投自身来看，2012年底，公司获得各家银行授信额度为人民币44.79亿元，尚未使用额度0.56亿元，间接融资渠道有待拓宽，资金运转并非完全游刃有余。

6月27日，记者致电济南城投了解上述担保处置情况，对方相关人士并未直接予以回应。

济南城投并不独特。如上述审计结果显示，全国各级政府负有担保责任的债务2.9万亿元、可能承担一定救助责任的债务6.65万亿元，或有负债已经接近10万亿！

据21世纪经济报道记者了解，目前，不少地方融资平台对外担保比重较高，担保对象除了低一级的政府平台、开发区，还包括不少地方政府扶持的国企、民企，后者的债务风险将更为隐蔽，最终这些债务兜底方都指向了地方政府。

仍以山东地区为例，21世纪经济报道记者从山东潍坊中院了解到，寿光市城市建设投资开发有限公司（下称“寿光城投”）同样因担保被诉诸法庭，担保对象为山东寿光富源药业有限公司（下称“富源药业”）。

公开资料显示，富源药业位于寿光高新技术开发区，占地4.8万平米，旗下有富隆生物化学、天润生物科技、顺德化工多家子公司，是寿光当地药业龙头。

或为扶持富源药业发展，据悉，2012年富源药业向潍坊银行申请了500万元贷款，期限至2013年8月，年利率9%，寿光公司对此借款提供了担保，担保范围覆盖至本金、表外敞口、利息、罚息、违约金等。

此后，富源药业经营出现重大变化，潍坊银行随即将富源药业连同寿光城投一同诉诸法院，今年一季度，潍坊中院一审判决寿光城投承担连带责任。

21世纪经济报道记者获取的数据显示，截至2013年底，寿光城投对外担保金额5.23亿元，占同期净资产也高达25.85%，存在一定或有负债风险。而且，寿光城投担保的大部分为当地企业，包括山东寿光第一建筑公司、寿光市圣都建设集团、康跃科技股份等。