大部制改革

leonzhou

大部制改革的反思和对策


求是理论网 >> 政治 >> 改革探索 发布时间：2012年07月10日 09:19 来源：《山东大学报》 2010年11月10日 作者：甄鹏

　　2007年10月中共十七大召开，胡锦涛总书记在大会报告上提出了大部制改革的设想，引发了国内外的广泛关注。2008年3月国务院机构改革方案公布，减少了4个正部级单位（国防科工委、国务院信息化办、民航总局，人事部和劳保部合并），同时增加了4个副部级单位（国防科技工业局、民用航空局、公务员局和能源局）。因为改革的幅度太小和没有成立能源部，众多的媒体和学者表示失望，用“雷声大，雨点小”来形容此次改革。[1]

　　目前国务院有组成部门28个、正部级直属和办事机构13个，中共中央直属正部级机构不少于11个。[2]因为中共中央内设部门行使国家权力，所以统计广义上的部委时应包括在内。这样，我国的部门总数不低于52个。按照《美国法典》，美国有部15个、正部级机构6个，共有部门21个。中国的部门比美国的多了不少。

　　有人认为美国是“大社会，小政府”，而中国正好相反，因此中国有更多的部门是合理的。这个观点似是而非。美国相当多的权力不属于政府，而是社会，但是美国也有不少部门的权力远超过中国。例如，美国的外交和军事领域任务繁重，但只有国务院和国防部两个部门；中国则有外交部、中央外事办、国防部，还有中央军委，下面还有四总部。

　　中国机构的弊端除了部门众多之外，还有管理层次多、副职多的问题。此处以立法机关为例：美国参议院有100名议员，众议院有435名议员；中国人大有代表2987人，常委161人，政协有委员2237人，常委298人。[3]美国的议员总数比中国人大、政协的常委人数略多。中国的人大有13名副委员长，政协有25名副主席。美国参议院有主席1人，临时主席1人，无副主席；众议院有议长1人，无副议长。美国国会的工作量远大于中国的两会，而没有副职。人们对副职泛滥的意见很大，例如2008年曝光的辽宁铁岭市政府设20个副秘书长，2009年披露的国家级贫困县安徽临泉县设11个副县长。

　　从管理学的角度上讲，多设副职的唯一理由是下属部门多，正职领导忙不过来。但是，副职过多的直接后果是增加了管理层次。例如，国务院设了9名副总理和国务委员。中国的国务院常务会议相当于其他国家的内阁会议，而多数国家的部长是可以出席内阁会议的。再如，全国人大有委员长会议，全国政协有主席会议，则完全是安置人员的需要。

　　现代中国的官职分为两种：岗位官职（领导职务）和级别官职（非领导职务）。古代的官职也分为两种：职事官和阶官，大概分别对应于现代的岗位和级别。不过，古代的官能上能下，宰相一撸到底可以当县长，县长明天又可以直接做宰相。现在不行了，只要不犯重大错误，官罢了级别还在，权力没有了待遇还在。现在的官上去下不来，底下还有一批人等待提拔。怎么办呢？只有多设副职。不考虑效率，也不考虑浪费纳税人的钱。

　　怎样才能使官僚体系既保持稳定，又能提高效率？可以参照西方的文官制度，将机关人员分为政务官和事务官。事务官注重资历，保持稳定；政务官注重能力，实行任期制。考虑到中国的实际情况，中央一级宜将副部长及以上职务定为政务官，任期届满，自动下台，不保留级别。事务官（文官）自成体系，有自己的管理方式。

　　大部制改革后，职能相同或相近的部门合并，部门减少。直接的后果是：减少副职和管理层次。国务院可以只设2-3名副总理，不再设国务委员。于是，国务院常务会议没必要存在。有人质疑说，总理忙得过来吗？毫不犹豫地回答，完全可以。美国总统相当于中国的国家主席加国务院总理加中央军委主席，且只有一个副手，照样运作得很好。美国的国务卿相当于中国的外交部长，但希拉里在美国排名第5，杨洁篪在中国能排第几？所以，与希拉里联系的多是国务委员戴秉国，与美国财长联系的多是副总理王岐山。目前，中国的副总理和国务委员实际行使的是部长的职能。

　　国务院应继续向社会和地方放权，减少行政审批，防止形成单个部门集中过多权力的现象。为了减轻副职大量减少后正职的工作压力，可以建立合适的幕僚制度。美国白宫有庞大而完整的幕僚体系，[4]在国家政治中发挥着巨大的作用，如我们熟悉的总统助理职位。幕僚制度并不是西方的产物，中国古代的皇宫有所谓的“中朝官”，开府的三公和将军手下有各种属吏。美国白宫的幕僚体系类似于中国古代的中朝制度。幕僚制度在秦汉时期已相当发达。现代中国也有幕僚人员，例如国务院秘书长相当于总理的幕僚长。当然中国的幕僚体系相当不完整，有待于规范化。幕僚具有职位低、没有行政权力和雇员性质的特点，和部门首长不同。

　　政治制度改革在中国是敏感话题，目前多集中于行政管理体制改革，焦点就是大部制。2001年我在国家人事部工作的时候，该部正在起草《公务员法》。其中的一个重大分歧是：党务人员如何定位？2005年《公务员法》出台，将党务人员列入公务员系统，引起众多学者的反对。[5] 虽然《宪法》规定：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”，但是党的领导不是直接的，必须在宪法框架下通过相应的国家机关来实现，正如列宁所说“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。”[6]2002年全面推广省委书记兼任人大常委会主任模式，2003年两会上党的高级领导人纷纷当选国家机关的领导人，都体现了这一原则。

　　大部制改革应遵循两个原则：第一是规范化；第二是高效。在处理党政关系的问题上主要是规范化；在行政机构内部主要是提高效率。党政交叉部门目前存在三种模式：一是军委模式，党的中央军委和国家中央军委完全重合；二是中纪委和监察部的合署办公；三是组织部和宣传部模式，党的机构直接行使国家权力。第三种模式法律上解释不通，可以采取“职能分开，领导兼任”模式。两部只保留党内的职能，国家职能分别转移到人事部和新闻办，其领导人分别由中组部和中宣部的领导人兼任。第二种模式虽然提高了效率，但容易造成党政不分，也应该采用“职能分开，领导兼任”。第一种模式中，党中央军委经全国人大选举成为国家中央军委，程序上没有问题，但非中共党员不能进入国家中央军委，违背了平等原则。

　　大部制改革首先是政府内部的改革，目的是提高效率，成功的标志是减少副职和管理层次，再下一步是理顺党政关系。显然，现在的改革刚刚起步。各地方和行业也在进行大部制改革，虽然不尽相同，但都没有摆脱中央改革的弊端。大部制改革与三权分立和普选制等敏感话题无关，是相对容易改革的领域，能否深入取决于中央领导人的勇气和决心。

　　山东大学也在进行大部制改革。在新成立的学术研究部、合作发展部中，部长由分管副校长兼任。另外设常务副部长1人、副部长3人，都是正处级。从班子配备的角度上，这些大部门应是副校（司局）级。大部制改革提高了各部门的级别，不符合常理，也与中央的精神格格不入。目前山大有15名校领导，大部制改革完成后，一名校领导也就管一个部。从道理上讲，没有必要存在这么多校领导。校长办公会不妨改为校务会，大部制下的部长可以出席。十年后初步建成世界一流大学是个宏伟的目标，需要大手笔的改革来实现，现在的常规做法远远不够。

　　甄鹏，山东大学学者。字西月，山东高密人。理学硕士、历史学博士、政治学博士后、律师资格。精通中外政治制度、企业和知识产权法、塞尔维亚问题。

　　【注释】

　　[1]谨防“大部门权力独大”.南方都市报, 2008-03-12(A04).

　　[2]人民网.中国政要.2010-09-20. http://politics.people.com.cn/GB/118356/index.html

　　[3]数据来源于全国人大、政协十一届一次会议资料.

　　[4]甄鹏.美国官职翻译.英语知识,2007(4):34-35.

　　[5]姜明安.重视制度设计,保障《公务员法》立法目的的实现. 华东政法学院学报,2005(2):7-8.

　　[6]苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编(第1分册).人民出版社,1964:571. 　　

leonzhou

【转】据可靠消息，国务院将在明年三月前实行“大部制改革”，现有的27个国务院组成部门将大幅合并成大部，而大部制的改革也要配合事业单位的改革进行，事业单位根据职能一部份转变为企业或民间团体，一部份则转变为行政机关，并入政府组成部门。

其中一个相当大的变动是对国安部的调整，国家安全部降格为国务院直属机构，改为国家安全总局。

一、国务院组成部门的调整

       1、发改委进一步收权，转变发改委职责。彻底取消发改委对微观管理实务和具体审批事项的职权，逐步将其主要职能转变为宏观规划的制定和研究。将发改委全称改为国家发展与改革规划委员会。

2、撤销科技部。将科技部的科研规划和管理方面的职能并与教育部，将教育部改为教育科学部。

3、把科技部经济领域的科技管理职能并入工信部。将工业和信息化部改成工业与信息技术部。

4、将国土资源部的资源管理职能并入环保部，组建环境资源部。

5、将国土资源部的土地规划与管理职能划入住建部。
       6、将铁道部并入交通运输部，在交通部下组建铁路运输管理局，负责铁路建设规划、铁路运输的统一调配和管理。将地方铁路局改制为铁路运营企业集团，实现铁路运输市场化。

7、将水利部与农业部合并，组建大农业部。
       8、将人口和计划生育委员会与卫生部合并，组建人口与卫生部。
       9、将审计署与监察部合并为检查审计部。
       10、人社部和民政部合并为社会工作部。负责就业、社保、社会救助、社团注册方面的事务，将行政区划调整审批的职能划入发改委。
       11、基本保持外交部、国防部、商务部、公安部、国安部、司法部和人民银行。
       12、为保证货币政策的独立性，人民银行不再属于国务院组成部门，而是独立的国家机构，与最高检、最高法平级。

13、国家安全部降格为国务院直属机构，改为国家安全总局。

14、将民委、宗教事务局与侨办、港澳办、台办合并，组建和平统一委员会。

二、国务院直属机构的调整

1、将国家税务总局并入财政部。在地方则取消地方税务局。
       2、将工商总局、质监总局、安监总局与发改委下属的药监局合并，组建国家市场秩序监督管理总局。

3、将广电总局、新闻出版总署、体育总局并入文化部。
       4、统计局并入发改委。

5、林业局并入农业部。

6、知识产权局并入科学教育部。
       7、旅游局并入文化部。

8、宗教事务局与民委合并，侨办、港澳办、台办并入，组建港澳台侨和民族宗教事务委员会。

9、国家机关事务管理局和国家防腐局并入监察部，成为部委下属的国家局。

三、国务院办事机构调整

取消国务院办事机构

1、侨办、港澳办、台办一同并入港澳台侨和民族宗教事务委员会。
       2、法制办并入司法部。

3、国务院研究室的规划职能并入发改委，文件起草职能并入国务院办公厅。

4、国新办、国家档案局并入国务院办公厅。

四、国务院直属事业单位调整

1、国务院发展研究中心并入发改委。
       2、新华社实行企业制度改革。
       3、合并地震局和气象局。组建地震与气象研究中心，定义为官办科研机构。

4、中科院、工程院和社科院不再作为事业机构，转制为官办科研机构。
       5、合并银监会、证监会和保监会，组建国家金融业监督管理总局，成为国务院直属机构之一。

6、撤销电监会，成立新的国务院直属机构国家能源监督管理总局。
       7、将社保基金会和自然基金会进行企业化转制。

五、国务院管理的国家局调整

1、将国家信访局划归司法部管理。

2、将国家粮食局划归农业部管理。

3、撤销国家能源局，将能源开发规划职能划入环境资源部，将能源价格监管职能划入新成立的能源监督管理总局。

4、中国民用航空局改为国家民用航空局。

5、国家食品药品监督管理局划入新设立的国务院直属机构市场监督管理局。

6、将煤监局并入市场监督管理总局。

leonzhou

请教老师，这一改革落实的话，应该如何解读？
其中具体对如人民银行、税务总局等某些重要金融部门的改革，您看可能会产生怎样的影响？

young

这是往小政府改革的步伐吗？

游牧京城

不像啊，怎么觉得人行有点美联储的意思呢？

midas

回复 3# leonzhou


   
很好的精简的步伐。当然还要走很远的路。要慢慢缩小政府的部门和功能。尽量都市场化。铁路运输的市场化说明，政府对国防问题已经很有自信。应该早就市场化。

关于人行的改革，应该给他们跟财政部平起平坐的地位。到目前为止，财政部长还是比人行行长高一级的样子。还有更主要的改革是，应该给人行的九个分行独立的利率政策的自由。例如，主要农业地区的情况和主要工业地区的经济情况是常常两码事。这样的情况下，每个分行的利息可以自由调整。例如，上海的隔夜利息是5%的话，宁夏的隔夜利息是3%等等。这样的话，每个地区跟着自己的特殊情况调整利息政策。不会发生西藏的隔夜利息和上海的隔夜利息都是一样的情况。即要进一步深化利息市场的市场化。

税务局的改革问题，这个需要从概念上的革命开始才行。金本位时代，政府只能通过税务解决政府的财政。目前已经不是金本位时代。政府可以不通过税收解决公务员的薪水问题。例如，规定多少薪水就直接印出来资金。个人所得税，公司所得税等直接税都可以慢慢永久撤销。让百姓积累财富或继续投资。只留奢侈品消费税等等的间接税。即需要税制的革命性改革。做的好的话，中国可以变成世界税制革命的先驱。税制的革命对经济和社会的发展会有很大的贡献。

法院和政府也最好慢慢彻底分开。给法院跟人行一样独立的地位。这个肯定需要走很长的改革的路。不过，都是好的方向的改革。省市自治区当然都要跟。

最棘手的改革还是怎样把党和政府的连体双胞胎的分割手术成功进行的问题。这个很可能需要很大的智慧和手段。

solidtu

我今天看到副主席在党校开学典礼上的讲话，还是讲思想教育啊马列主义的套话，貌似没在这上面来事……

前两天看到有本关于廉政史的书编出来了，足足16大本，一大抄，这种又厚又片面的东西看样子又是只能拿来装点门面了。

总理打太极去了，最近看起来很有精神。

灰尘

现在的信息真是的。。。
改完后公开岗位编制和薪水额度的话，政策就连贯了。

leonzhou

回复 6# midas


改革趋势的大方向没变，形势比人强。谢谢老师。

lxt

股市长期利好信息。

Flik

山东大学学报大可不必看，其中一些背景知识可以作为参考，观点就算了。

lxt

回复 6# midas

老师好，人行的机构改革。是否意味商业银行利率的市场化可能很快开始呢？谢谢老师

midas

回复 12# lxt


   
央行的利率的市场化和商业银行的利息的市场化要一起进行。两个利息市场的市场化。

美联储和欧洲央行在这方面也是计划经济。没有搞好央行利率的市场化。所以对经济发展帮助不大。例如，德国央行的隔夜利息不可能跟希腊央行的隔夜利息一样。因为两国的经济环境完全不同。资金的价格也不可能一样。美国也是。纽约的隔夜利息不可能跟阿拉斯加的隔夜利息一样。可惜这两家央行还是实行计划经济的那一套。在超级大国的范围内都是一样的央行的利息政策。中国的人行业模仿了他们。当然是错误的步伐。拉萨的隔夜利息不可能跟上海的隔夜利息一样。因为经济环境不同，资金的价格也不可能一样。

当然日本或德国那样的小国可以实行一样的央行的利息政策。毕竟国家小，分别不是很大。不过中国，欧元区，美国这样的超级大国不可能实行统一的央行的利息政策。因为地方大，分别也太大。欧元区的遭殃也跟在差异那么大的地区之间实行统一的利息政策有很大的关系。中国当然不能犯同样的错误。即商业银行的利息市场化和人行的利息的市场化要同时进行下去。不同地区的几个人行的分行都可以胜任这些任务。即不同地区的人行的隔夜利息都不同才行。

alextangjiayi

回复 13# midas

按老师的利率市场化的说话，是否会发生本来的跨国套利就变成了一国内跨地区套利，从拉萨借低利息的钱放到上海套利，等供求关系平衡了，上海的利息和拉萨的利息也就一样了。

midas

回复 14# alextangjiayi


   
中国，印度，美国，欧盟都是超级大国。例如，一个中国等于是十个日本或二十个韩国。采取的利息政策当然要跟着不同的地区的情况变才行。中国的一个地区都比一个日本或一个韩国都大。利息也不可能一样。中国的地区之间的套息投资的本质其实跟日本和韩国之间的套息投资分别不大。两国都可以当中国的一个中等省份那么大。

张看山

回复 6# midas


    老师好。

    如果这样的话，如何解决低息的贷款被挪用到高息的地区呢？比如总部在宁夏的集团在宁夏筹集的低息资金却交给上海的子公司使用？

lxt

这样应该正是利率市场化所要做的吧，把资金交给能产生高回报的地区。发挥最大的效用。

midas

回复 16# 张看山


   
应该让市场通过对资金的供求的关系自己解决。也是资金利息市场化的本质。目前欧洲央行，美联储和人行的计划经济的一棍子打死的统一的利息政策对经济发展帮助不大。例如，纽约州和德克萨斯州的经济根本是两码事。任何时候都不一样。例如，过去十年，依靠原油和农产品的德克萨斯州的经济欣欣向荣。大家都发财。依靠金融的纽约州一直有难。1980-2000年间，刚好相反。纽约发大财，德克萨斯的一百万元的房子跌倒十万元的房子。一路很困难。在这样的两个地区的资金价格或利息不可能是一样的。都要跟着当地的情况让市场决定。欧元区的各国的情况也不同。中国的各大地区的情况也不同。都要让市场决定怎么利用资金发展下去。

目前欧洲央行，美联储和人行的“利息平均主义”或“利息共产主义”的政策都给经济发展带来负面的影响。要有发展的话，任何市场的平均主义都是绊脚石。欧洲的黑暗时代，苏联的共产时代都是被这个平均主义搞砸社会和经济的。要发展的话不可能有利息的平均主义。都要跟着各地的具体情况有不同的利息和市场。

游牧京城

感谢老师解答，这一次如果真进行部门精简，是否也是这些年公务员热的一个警讯，今年有个应届小孩去国考，被人告知价格大概是二百万。当然不排除也有正常考入的可能。
所以会不会在这次大批裁减过于臃肿的队伍，顺便在交接换届之后进行人力尤其是利益集团的清理和更替呢。

lxt

回复 18# midas

老师好，利率市场化以后，是不是央企、国企的超级待遇也应该改改了。不知道国家准备什么时候动。