唐山地震的启示——从权利视角看中央与地方关系
2010年11月18日 13:59:52分类：华文
http://blog.caijing.com.cn/expert_article-151521-13463-3.shtml
唐山地震
一、唐山的警示
1976年，中国的多事之年。该年一开始，中国的政治天空便乌云密布、危机四伏。总理周恩来在年初去世，主席毛泽东则病入膏肓、不能理事。党内政治斗争剑拔弩张、一触即发。各方力量的聚集和僵持犹如地应力在地壳断裂前的短暂平衡，给巨变前夕的中国带来一刻诡异的宁静，预示着一场政治大地震即将到来。然而，就在这个民族面临何去何从的十字路口，一场自然大地震首先降临了。7月28日凌晨3点42分，笼罩在阵阵藕荷色地光下的唐山突然山崩地裂，爆发了7.8级地震。据官方统计，至少24万人顷刻间丧身于残砖瓦砾之下。直到如今，人们一提起唐山，首先联想起来的仍然是三十多年前发生的那场灭顶之灾。
灾难是生存于大自然的人类所不得不面对的现实，但是人作为万灵之长的超越能力正在于认识、预测并顺应自然，至少在知情的基础上采取适当措施将自然灾害对人类造成的损失降低到最低程度。在普通人眼里，唐山地震或许是一次没有前兆的突发事件；但是在地震专业人士看来，大自然早已预兆了唐山地震的到来。且不说震前数小时发生的地声地光、冒泡翻花的井水、狂吠不止的狗等常人可见的异常现象，地震专业人士乃至长期关注地震的普通知识分子在震前收集了大量数据，相当准确地预报唐山地震的地点、时间和震级范围。[1]
从唐山地震前的两个月开始，开滦马家沟矿地测科、地震台的回族工程师马希融就发现了地电阻率的异常变化，一直平稳的地电阻率值急速下降，表明了地壳岩石应变积累的加速发展，预示着近期可能发生强烈地震。1976年7月6日，马希融正式向国家地震局、河北省地震局和开滦矿务局地震办公室作出短期将发生强震的紧急预报。7月26、27日，也就是大震前一两天，相对平稳的电阻率值再度突然出现了同步急剧下降的现象。27日18点，马希融再次发出强震临震预报。9小时以后，唐山地震便如期而至了。
1975年8月至1976年5月，山海关一中的吕兴亚发现常年平稳的水氡含量发生突升突降的异常变化，表明震源局部岩层产生了微破裂的应力变化，预示着震源岩层可能即将发生大破裂。1975年底，唐山市自来水公司的水氡也出现了异常。赵各庄矿地震台和唐山二中观测站所测量的地应力相继出现了异常，唐山二中的田金武按照地震预报三要素准确预报了地震。根据地质、水质物理化学因素的化验观测，多项数据的分析结果表明：地震危险已经逼近唐山。
当然，唐山地震的预报并不限于当年从事“群测群防”的民间力量，地震学界的专业人士也多次发出预报和警告。事实上，唐山当地早在震前8年就开始了地震观测工作。当时的地震办主任杨友宸是一位极其负责的干部。在他的积极领导下，唐山地区形成了覆盖面齐全的地震监测网。用他自己的话说：“我们从1968年抓起，一直抓到快摸到它了，不敢掉以轻心哪！那么大的一张地震监测网，那么多不敢眨一下的眼睛”，就是为了捕捉地震的踪迹，可惜最终还是功亏一篑。1976年，唐山出现了干湿严重失调的反常气候，引起了唐山地震监测网的忧虑和不安，各个台站每天汇报监测数据。市地震办分别按土地电、地磁、地应力、水氡、水位等各种监测数据绘制动态图，然后向河北省地震局汇报。年初，中共唐山市委主持召开了唐山市防震工作会议，杨友宸作了关于唐山市地震形势的报告。会上还通报了田金武、马希融等人对地震活动规律的研究成果，并公布了唐山地震中短期预测：“唐山市方圆50公里内在1976年7、8月份或下半年的其他月份将有5-7级强震发生。”
地震监测也不仅限于唐山地震办等地方机关，地震预兆引起了国家地震局的关注。1976年5月，距离唐山地震两个多月，国家地震局在济南召开华北水化学地震会商会议。杨友宸在会上系统论述了京津唐渤地区尤其是唐山的地震形势，列举了唐山水氡及其他水质化学成分的检测结果，指出异常变化和发震征兆，并向于会者郑重提出：“唐山在近两三个月内有可能发生强烈地震！”会议最后强调：从目前地震活动的空间分布和前兆异常看，以唐山为重点的京津唐渤地区年内存在发生5级以上地震的危险性。
杨友宸带着会议精神回到唐山，直接找到了市委书记。副市长王耐林立即主持召开地震工作紧急会议，由唐山市所属各单位“第一把手”参加。会议明确规定“不准记录不要传达”，气氛相当紧张凝重。杨友宸在会上发言指出，唐山近期存在着发生强震的危险，要抓紧组织实施临震预防工作。然而，王耐林在会议总结发言时指示：鉴于临震前兆和异常现象尚不明显，紧急动员群众采取防震措施为时过早。更有甚者，在此紧要关头，“组织”竟然通知杨友宸去104干校“改造世界观”（实际上就是劳动改造），而且干校规定“不许请假不许出门”。接替杨友宸的是一名不了解情况的普通中学教师，而在最关键的大震前两天，也就是异常现象发生最多的两天，地电、水氡、地下水等所有动态曲线图竟然全都是空白，致使唐山地震监测网苦心经营的数年之攻毁于临震前一旦。
事实上，早在1974-75年，国家地震局内部已经对中国东部的地震形势产生了严重分歧，分析预报室副主任梅世蓉和京津震情分析组长汪成民代表了截然不同的两派。然而，“实践是检验真理的标准。”从1976年6月中旬起，分析预报室陆续观测到一批异常现象，也收到越来越多的各地预报；预报时间集中，异常现象也更明显。7月14日，距唐山地震整整两周，国家地震局副局长查志远在唐山主持召开了京津唐张渤群测群防经验交流会。会议期间，近百名中国地震界的官员、专家和学者到唐山二中参观地震科研小组的工作。田金武老师讲解分析了“地震数据曲线图”，列举了地电、地应力和磁偏角异常的确凿数据，并郑重发出地震警报：“1976年7月底8月初，唐山地区将发生7级以上地震。”
回到北京后，汪成民呼吁领导听一次汇报，研究一下震情，但是领导们个个推三托四，不是开会就是生病。7月26日，汪成民一行前往反映情况最多的北京地震队听取汇报。出发前，副主任梅世蓉不忘叮嘱：“四川已经闹得不可收拾，京津再乱了怎么得了？北京是首都，说话要慎重。”在会上，北京队的耿庆国等人坚持有震的观点，反映震情的紧迫感与危机感。27日7点30分，汪成民在局长办公室堵住了领导；经再三要求，领导终于答应听取汇报，不过局长本人不能参加，因为要去医院看鼻炎。上午10点，副局长查志远等领导听取了分析预报室的汇报。汪成民汇报说：“自7月份以来，京津唐渤张地区有些台站在原有的前兆异常中长期趋势的背景上，又有了新的发展。各有关单位的预报较多，调子较高。据统计，今年以来我们共收到对京津唐渤的预报48次，仅7月份就有10次，其中7次是7月中旬以来收到的。”尽管如此，查副局长最后拍板：“目前事情很忙，下星期开一次会研究一下。”就在15个小时之后，唐山地震爆发。
二、科学、自由与安全
唐山地震是发生三十年前的一场大灾难，它和我们今天的论题有关吗？按理说，“天要下雨，娘要改嫁”；至少就目前的科技水平而论，自然灾难是人力无法阻止的。我们似乎也早已习惯于将人类承受的一切灾难归咎于“自然”，因为“自然”是不会说话、不会替自己辩解的。“三年自然灾害”早已是家喻户晓、耳熟能详的说辞，而1959年老天也确实少下了几滴雨，因而要为3000万人的非正常死亡“负责”。然而，众所周知的是，“三年自然灾害”其实并不“自然”，而完全是“大跃进”等人为“政策失误”所造成的后果，老天也无法为人类自己的失误造成的重大灾难负责。同样，唐山地震也绝不是一场简单的“自然”灾害而已。就和“大跃进”当初并非没有人提出反对意见一样，唐山地震也绝非没有事前预报；恰好相反，唐山地震是中国地震学史上的一次荣耀，因为不同职业、不同领域、不同地区的学者和专家都相当精准地预报了那次地震。但也和压制了反对意见的“大跃进”一样，唐山地震前的各种预报出于种种原因都被“领导”压下了。当大震来临时，毫不知情、毫无防备的唐山地区百姓正沉浸在睡梦中，近30万人永远埋在钢筋水泥之下。因此，就和“大跃进”时期的3000万非正常死亡一样，30万唐山百姓并非死于唐山地震，而是死于预报信息的缺失——更准确地说，有关部门对预报信息的压制。这不仅是一次简单的政府部门判断失误，而是我们制度缺失造成的严重后果；唐山地震在地震学史上的荣耀，恰好彰显了我们在制度史上的耻辱。
今天，我们可以追问无数个“假如”和“也许”：假如当年唐山地震办主任杨友宸没有被调去干校学习，他肯定会争取说服地方“一把手”，最后也许能发布临震预报；假如7月14日国家地震局的会议不是开在唐山，那么参加会议的唐山人晚上也许不会回家，因而有更多的时间改变领导的想法，再假如主持会议的查副局长点一下头，允许汪成民在正式会议上通报震情，结局也许会有所改观；我们甚至可以假设，如果在地震前一天的汇报会上，国家地震局的局长没有去看鼻炎，而是亲自主持会议并听取汪成民的汇报，唐山也许会出现最后一线生机；当然，假如当时的互联网能像今天这么发达，而马希融、吕兴亚、耿庆国等人敢于将自己的研究结果在网上“捅出来”，也许能引起社会重视并减轻震后损失……然而，当这么多个“也许”和“假如”一个都没有落实的时候，我们不必再为唐山地震的漏报感到惋惜，因为这次漏报绝非偶然造成。更何况即便某个勉强成立的“假如”侥幸成为现实，完全将数十万人的性命寄托在杨友宸、汪成民或马希融等个别“英雄”身上，不也太危险了吗？
事实上，我们不需要任何假设，现成的范例就明摆在那里。在距离唐山115公里的青龙满族自治县，发生了唐山没有发生的奇迹。在那个决定命运的傍晚，路边的大喇叭没有像往日那样播放“东方红”，而竟然滚动播放着临震警报：地震随时有可能发生。在县科委接到汪成民通报的信息后，县委书记兼县长冉广岐坐镇在帐篷中亲自指挥疏散，47万县民全部幸免于难；否则，唐山地震的死亡人数还不知又要增加多少。《唐山警示录》的作者张庆洲在他的书中丢下一个问题：“青龙能做到的，唐山为什么不能？”为什么？这个问题值得我们发自内心深处的集体反思。
是我们的地震预报技术太落后吗？没有谁否认当时中国科技落后。其实即便在世界上，临震预报也是一个没有攻克的难题。然而，从唐山地震来看，中国的地震预报技术并不差，甚至可以说处于“国际领先”地位。事实上，早在唐山地震之前，中国就有过成功预报大地震的辉煌记录。就在1975年2月，辽宁海城发生了7.3级地震。但是在地震前几个小时，辽宁省领导发出临震紧急预报：海城、营口可能发生大地震。省和当地政府出面动员群众搬出屋子，并在露天放映电影，辽宁南部一百多万人撤离了建筑物。虽然海城地震波及了6个市、10个县，却只有1328人死亡，仅占全地区人口的0.016%，创造了海内外公认的“世界奇迹”。在那一次，国家地震局的估计被证明是正确的。只是和唐山地震不同的是，海城地震的前震非常频繁和突出。专家从邢台地震总结出“小震闹，大震到”的经验，再次为海城地震所应验。然而，唐山地震却以“高度平静”为特征。既然前震未到，国家地震局某些领导似乎便认定可以高枕无忧，因而对唐山地震前出现的异常现象视而不见。
是唐山地震没有足够的先兆吗？唐山地震显然不是像国家地震局分析预报室副主任梅世蓉向中央领导汇报的那样：“什么宏观、微观前兆都没有，故它是一次突发性地震。这种突发性地震是不可预测的，根本不可能预报、预防。”无论是众多的群众监测站还是唐山或北京等地的地震办乃至国家地震局本身，都多次预测到强震先兆并发出预报。但事隔多年之后，梅世蓉在接受采访时却表示对许多预报意见“不知道”；对于马希融等民间人士提供的突出异常结果，当时又觉得“不可思议”、“大大超出了人们想象的程度”，因而对其结果不予采信。如果地震局领导真的知道有多个群测点在同一时段里出现突出异常的现象并作出强震预报，“我们一定会特别重视的。”然而，1976年5月和7月的两次会议都是国家地震局主持召开的，因而地震局官员对来自唐山的地震信息应该是知情的。其中的原委究竟如何，现在已不得而知。国家地震局的决策部门或者确实不掌握唐山的前兆异常，或者是固执“华北无大震”的一己之见，有意忽视两次会议提出以及民间反映上来的地震预报意见。
是国家地震局、唐山市政府等部门官僚主义、人浮于事造成的决策失误吗？这固然不错。地震预报确实是一道世界各国尚未解决的科学难题，至今也没找到能够准确预报地震的“必震信号”；即便成功预报的海城地震也达不到准确提出时间、地点、震级三要素的严格要求，唐山地震更是如此，因而各方在震情判断上存在分歧本来是十分正常的。但不正常的是，由于无震论者掌握了关键岗位的决策权，他们的学术思想变成了国家地震局的行动指南，对不同意见采取不支持、不理睬甚至专横打压的做法，逐步形成了一种成见，直至成为唐山地震预报的一种阻力。地震发生后，掌权者更为了掩盖事实真相，控制舆论统一口径。但是事实是抹杀不了的。从唐山地震前各方面掌握的大量前兆来看，一定时空范围内的大体预报是完全可能。正如当年在北京地震队工作的耿庆国后来指出，“按照当时的地震水平，虽然报不准7月28日，但7月底8月初的时间段是可以报出的；虽然报不准7.8级，但5级以上是可以报出的；虽然报不准唐山这个确切位置，但是京津唐一带是可以报出的。事实上，唐山地震前6个小时就出现了地声、地光。如果给老百姓打个招呼，减轻人员伤亡是可能的。”在这一点上，海城可以做到的，唐山也完全可以做到；唐山之所以没有做到，显然是国家地震局以及唐山等地决策者失职的结果。
然而，唐山地震之所以漏报，根本原因正是在于唐山不是海城——海城远在辽宁，唐山则近在“天子脚下”。张庆洲在《唐山警示录》中提出了一个发人深省的问题：首都圈的地震台站最多，研究力量最强，历史最悠久，资料也最丰富，但是为什么成功的地震预报偏偏都在首都圈外？为什么离首都最近的唐山地震恰恰被漏报了？从他采访的国家地震局官员来看，不论是无震派还是反对派都流露出沉重的思想负担。连一直感觉震情紧迫的汪成民都认为地震预报本身没过关，谁都很难说有把握，偏偏又是预报京津唐这个敏感地区，而上面已有明文规定，在取得领导同意之前，他无权也不敢下结论。梅世蓉则更是坦言：如果报了地震，“北京城要采取一个措施，这是多大的损失？所以，首都圈的地震预报不是很轻易的事，思想负担特别重”；“作首都圈的地震预报顾虑很大。不是高精度的预报，谁都不敢报。”这句话正好印证了后来听取她汇报的总理华国锋的宽慰之词：“地震战线的同志们要放下包袱，团结一致对付地下之敌，要决心保卫党中央，保卫毛主席。”
但华总理可能没有想到的是，国家地震局的官员正是因为考虑到北京的“损失”，才对首都圈的地震预报产生极大的思想顾虑。梅世蓉没有明言的是，究竟谁的“损失”？如果说地震预报肯定不是唐山人民的损失，那么是北京人民的损失吗？也许一次误报、虚报乃至谎报会产生无谓的准备、焦虑、恐慌甚至混乱，但是如果我们的人民必须在地震误报和漏报中选择，笔者相信他们还是显然会选择前者；作为理性人，他们宁愿忍受一时的不便，也不会甘冒死亡的风险。然而，在唐山地震发生的时候，他们有过任何选择吗？他们完全被蒙在鼓里，许多人在睡梦中无意识地死去。可见地震局官员所考试的“损失”并不是人民的损失，而是领导者的损失：地震误报会扰乱秩序，给管理带来不便，甚至让领导们失威信、“丢面子”，而且在中国自上而下的管理体制中，擅自发布不实消息而造成社会不安定的下级无疑会受到上级处分，因而不到万不得已、没有十分把握是绝不敢贸然行事的。这样一来，领导的位置是好坐了，但是广大百姓的生命却危险了，而华国锋也恰恰没有提到如何“保卫”广大人民的生命安全。事实上，国家地震局的领导们早已按照他的话做了：正是为了保卫首都、保卫中央、保卫主席，他们才有意或无意地忽视了那么多地震前兆，才会在唐山地震爆发前15小时还决定“目前事情很忙，下星期开一次会研究一下”。
唐山地震绝不是一次简单的“决策失误”，而是从国家地震局到地方政府部门集体扣压预报信息造成的必然结果。事实上，从梅世蓉的谈话中可以看到，地方是无权发布大地震预报的，任何一个省市在地震预报前都要和国家地震局通报并得到同意；“如果我们上头不同意，他还是不敢报。”成功预报了海城、唐山和汶川地震的专家耿庆国也同样感叹：“国家地震分析预报室是一个决策部门，大震迫在眉睫，但我们过不了那道关。”因此，即便当年唐山地震办主任杨友宸不去干校，指望他说服当地“一把手”也很可能是想当然的一厢情愿，除非唐山市委书记敢于像青龙县委书记冉广岐那样擅自违规预报；然而，冉广岐显然是一个体制内不足效仿的“另类”，只不过事后因拯救了47万生民的性命而免予处理而已。假如地震没有发生呢？他将为自己的“草率”付出什么代价？在地震发生前，我们相信冉广岐并不像看上去那么镇定自若，他是在权衡了自己的“乌纱帽”和47万子民的身家性命之后才毅然作出的沉重决定，而既然个人风险如此之大，我们有什么理由期望或要求和常人一样理性的官员也都像他那样把他人的利益放在自己前面？
俗话说：“上天容易入地难。”唐山地震显示，地震预报并非如火箭上天那般严格的科学，预报显然存在错误的风险。报了没震，可能造成地方混乱、领导苛责；震了没报，则更是没有尽责、对不起人民。但正是在存在风险的情况下，我们才不得不权衡不同的需要并作出选择——首都的需要和外地的需要，人民的需要和领导的需要，稳定的需要和安全的需要……风险逼迫我们共同面对一个尖锐而艰难的命题：在灾难的风险和错误的风险并存的时候，我们究竟将什么放在第一位？我们应该将人民的生命安全放在那里？当不充分的证据表明某地某时可能发生灾难的时候，我们是优先考虑社会稳定、管理秩序、表面繁荣或领导人的威信，还是老百姓的生命？如果选择前者，那么决策者在唐山地震前表现出来的“审慎”就无可厚非。事实上，别说是在政治气氛高度敏感、紧张、沉重的1976，即便是在莺歌燕舞的太平盛世，我们也总能拿出一百条理由不扰乱社会秩序、不破坏安定团结、不损害大好局面的，难道不是吗？但是如果选择后者，那么人民就有权利为了理智选择自己的命运而获得政府所掌握的关键信息；至少，政府部门不能随意将这些关乎百姓生死存亡的信息打上“机密”的字样，并动用法律手段惩罚泄密者或“造谣者”。
书曰：“天作孽，尤可违；自作孽，不可活。”唐山地震怨不得老天爷，要怨就怨我们在言论自由和信息公开制度上的缺陷。这么多重要的预报信息完全掌握在国家——更准确地说，少数几个决策者——手中，最后任由他们出于种种原因的“决策失误”而断送了数十万人的性命。这不是一个简单的“决策失误”就能说得过去的，而是要求我们认真对待一贯忽视的制度缺陷。唐山地震只是通过我们在制度上的漏洞，以或许意想不到的方式突袭了一个信息匮乏的社会而已。
事实上，唐山地震并没有离我们远去。就在唐山地震发生32年后，在2008年5月12日下午2点28分，四川汶川地区发生了7.8级大地震。这次地震的预兆不如唐山地震明显，但还是有人预报了。2008年4月26-27日，在中国地球物理学会下属“天灾预测委员会”的讨论会上，曾经预报唐山地震的耿庆国教授根据强磁暴组合，明确提出“阿坝地区7级以上地震的危险点在5月8日(前后10天以内)”，会议集体讨论后通过了“在一年内(2008.5-2009.4)仍应注意兰州以南，川、甘、青交界附近可能发生6-7级地震”的预报，文字报告已在4月30日通过密件呈报国家地震局等单位。5月3日，阿坝州防震减灾局接到群众咨询电话，求证“马尔康县梭磨乡马塘村将要发生大地震，村干部劝村民搬到户外居住”的传言是否属实。接到咨询电话后，阿坝州防震减灾局立即要求马尔康县防震减灾局采取措施，查找“谣传”来源并进行辟谣。5月9日，也就是地震前三天，四川省地震局发布了“阿坝州防震减灾局成功平息地震误传事件”的消息。[2] 同时，四川恩施市白果乡的观音塘约8万立方米蓄水突然消失；[3] 绵竹市西南镇则出现了数十万只蟾蜍的大规模迁徙，一些村民认为这是不好的兆头，但是当地林业部门认为是蟾蜍正常迁徙，并对大量蟾蜍的产生做了“科学的解释”。[4] “辟谣”三天后，汶川大地震就不幸证实了“谣言”的真实性。笔者并不是说这些现象或“谣言”就足以预报地震，但是有关部门的态度和思维却和32年的唐山地震如出一辙。[5] 和唐山地震一样，汶川地震也是在当地居民毫不知情、毫无准备的情况下发生的，许多正在上课的学生和老师倒在了危房之下，而政府部门不仅同样没有重视有限的预报，而且还主动出面“辟谣”，以至广大百姓在对灾险毫无知觉和防备的情况下付出了惨重的生命代价。令人遗憾和深思的是，这一切都还发生在国务院《政府信息公开条例》正式施行之后。
和30多年前的唐山地震相比，我们今天更有义务追问：政府如何处理可能是捕风捉影的突发事件信息？如何权衡广大人民的生命安全和其它利益？人民应该具有什么样的知情权？对于保障人民的基本权利，中央究竟能做什么、应该做什么？
三、权利视角下的中央与地方关系
这项课题并不研究地震，但或许意想不到的是，唐山地震为中央和地方关系研究提供了一个独特的视角。唐山地震让我们看到，在许多面临生死存亡的关键时刻，政府其实不用特别主动做什么，而只要消极地恪守某些宪法原则，譬如1982年宪法第35条对言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的保障，宪法庇佑下的人民便自然有能力转危为安、化险为夷。不要忘记，青龙县长的一句话就拯救了当地47万县民，而他做了什么？他只是将自己知道的信息及时转告给父老乡亲而已，而这对任何人来说都只是张口之劳；换言之，他只是没有刻意扣压和占有人民迫切需要的信息，更没有限制或剥夺人民接受这些信息的权利。事实上，改革开放三十年的经历早已充分证明，只要给人民以自由，他们的生活自然会变得更富足、更安全也更有意义。中央所需要做的，也正是保证包括自己在内的所有政府部门尊重人民的宪法基本权利。假如在宪法言论和出版自由这杆大旗下，中央有关部门不仅自己不压制地震信息，而且还可以通过法律机制迫使地方公开信息，并允许学者、专家或普通公民发表地震预测结果，那么唐山地震就很可能得到准确预报，唐山就可以复制青龙县的奇迹；地震还会照常发生，但是那24万人就不会因为缺乏信息而成为冤魂了。
这项课题是中央和地方关系法治化研究的继续，不过是从一个看上去不相关的视角。传统的中央与地方关系研究一般只关注中央和地方的立法、财政或人事分权，而不涉及政府与公民之间的关系。在“国家主权与地方自治——中央与地方关系的法治化”课题中，我们处理的正是传统意义上的中央与地方权力关系。然而，无论是中央还是地方政府，最终都是为了人服务的，因而终极意义上的中央和地方关系必然应以人权保障为出发点。在这个意义上，中央和地方关系实际上包含着中央、地方和人民三重关系（见图1）。
中央
地方
人民
图1：中央、地方与人民的三重宪法关系。
如果单纯考虑传统意义上的中央和地方双重关系，就必然忽视了公民权利这个基础层面。在权利缺位的情况下，中央和地方关系的许多方面就失去了基本判断标准，许多问题也就成了难解的“迷”。例如流浪乞讨究竟应该由中央立法还是地方立法规定？农业税究竟应该由中央统一还是各地自主征收或取消？不以公民权利保障作为基本参照系，就无法从根本上回答这些问题。如果说经济改革只考虑中央对地方放权便必然陷入“一放就乱、一收就死”的怪圈，因而最终的出路在于将经营自主权直接下放到企业，[6] 那么宪政改革也同样不能囿于中央和地方权力分配，而不考虑公民权利保障作为终极出路。事实上，即便传统的中央和地方关系研究也不能回避权利问题，譬如地方是否有权自行规定选举当地领导的方式？各地高校是否有权自行规定招生录取标准？这些问题虽然表面上也涉及中央和地方的权力关系，但是在本质上关系到公民的选举权和教育平等机会，因而只有从权利视角才能真正求解适当的中央和地方权力关系。
反之，从权利视角出发，某些看上去难解的中央和地方关系问题就迎刃而解了。譬如中国一直面临着中央如何防治地方违法、腐败、滥用权力和浪费资源等严峻问题，而无论如何合理分配中央和地方权限，都无法解决这些长期解决不了的“老大难”；但是一旦有效保障民主选举和新闻自由等宪法基本权利，许多地方问题就自动消失了。如果还需要探讨中央和地方关系的话，那么探讨的论题已经不是传统意义上的中央和地方分权，而是中央如何通过制度设计更有效地保障各地公民的平等权利。事实上，权利保障正是美国联邦宪法设计中央与地方关系的基本出发点。在经典的《联邦党文集》第10篇，麦迪逊精辟论证了联邦主义对于保障个人自由的重要作用，为美国联邦制打下了宪政理论基础。[7] 单一制中国没有必要照搬美国的制度，但是两者对于保障人权的出发点是共同的，因而美国宪政的经验和逻辑值得中国借鉴。今天，我们同样有必要将权利保障作为处理中央与地方关系的基本出发点。
因此，我们对中央和地方关系的认识还需要一次根本的重构。中国在传统上注重政府管制，因而中央和地方关系自然限于单纯的中央和地方分权，作为基础的公民权利反而被排除在视线范围之外。但是在宪法强调“国家尊重和保障人权”的今天，我们不能不改变乃至颠覆传统的思维模式，将公民权利保障放在中央和地方关系研究的首位。事实上，虽然在某些情况下还需要中央和地方的适当分权管制，在更多的时候，我们需要考虑的问题既不是中央如何管地方，更不是中央如何管我们，而是中央如何通过更合理的宪法制度设计更有效地保障我们的基本权利。就和中央今天已不需要管制我们的“粮票”、“油票”乃至“布票”，我们自己就能生活得很好一样，中央今天应该做的并不在于它能够积极主动地为我们制定多少法律，而在于如何维护宪法为我们保障的基本权利不受地方侵犯。尤其是中国人多、地大、地方差异更大，如何在照顾地方需要的前提下保障各地公民的平等权利，就成为我们这个泱泱大国的重要使命。
这是一个新的视角。鸟瞰中国版图，但见山峦叠嶂、河流纵横。这是大自然赐予我们的自然地理条件，也是目前水平的科学技术无法改变的。对不同的地方贴上不同的标签，就成了我们的城市和乡村，生活在不同地方的人民也享受不同的条件、待遇和权利，其中某些或许是长期自然形成的产物，某些却是人为规定造成的。法律和权利就是人为赋予的，因而也是人所能改变的。人类从大自然那里继承了一幅割裂的版图，但是通过意念和法律将民族国家统一起来，并使之超越自然地理或风土人情造成的隔阂；大自然对人类是不平等的，但是人类却要从这天然的不平等中创造出一种平等的法律秩序。国家和宪法的作用难道不正在于改变大自然套在人类头上的枷锁，人为创造出一种更符合人性、更适合人类进步的基本秩序吗？在制度设计上，中国的中央和地方关系正是要发挥这种作用，将远隔千山万水的不同地方统一在一个国家，并为不同地方、不同种族、不同性别的人提供基本的平等权利。
四、权利平等与国家统一
权利视角的中央与地方关系研究不仅有助于解脱唐山地震遭遇的困惑，而且对于解决中国的城乡二元体制、流浪乞讨与城市治安之间的潜在矛盾、高考招生的地域歧视乃至民族区域自治和国家统一等一系列制度问题都有建设性意义。由于笔者学识和视域有限，不可能面面俱到涉猎所有相关领域的问题，因而在此只能就近年来所关心的中国社会热点问题提供自己的分析。
中国的中央和地方关系不可能回避农村问题，因为中国的绝大多数“地方”至今仍是农村。如果说中国革命的进程是“农村包围城市”，那么今天中国的城市仍然被广大农村包围着；如果说农村是中国的汪洋大海，那么城镇至今只能算是这片海洋中的孤岛。目前，中国社会最大的不平等显然是城乡不平等。我们认为，平等是应该被认真对待的；作为统一国家的公民，个人权利在原则上不应取决于其碰巧出生或生活的地区。因此，中央应尽快取消那些没有存在理由的地区权利差异；对于因现实条件的限制而一时取消不了的差别，也应该采取必要措施逐步缩小差距。因此，中央与其采取统一取消农业税等全国“一刀切”的措施，不如加大平等保护农民权利的力度。
然而，如果城乡差别太大，这么做可行吗、充分吗？要实现城乡平等，可以参考两种相反但又兼容的模式：一是美国为代表的自由市场模式，通过人口的自由流动来实现平衡；二是德国的政府干预模式，通过宪法保证各地财政均衡来实现公共福利的基本平等，而财政平等的目的至少部分也是为了公民更理性地行使迁徙自由。因此，城乡平等不可避免地涉及农民的迁徙自由。在什么情况下，我们才可以完全放开城乡人口流动的限制，而不会导致灾难性的迁徙、拥挤和贫民窟？城乡平等是否要求采取美国内战后南部地区实施的“隔离但平等”(separate but equal)政策，尽管这种政策在骨子里是不平等的？[8] 这些问题要求我们认真探讨平等权的意义、价值以及缩小地方差距的可行机制。孙志刚事件和收容遣送制度的废除只是揭开了户籍改革的序幕，实质性平等还要等待在小心试验过程中一点一滴的进步。迁徙自由和城市开放的前提必然是城乡差别的实质性缩小，农村至少对于相当一部分人来说具有城市所没有的吸引力，因而城乡只是代表两种不同但大致对等的不同生活方式而已。只有到那个时候，中国的城乡关系才能走上法治化的正常轨道。
城乡差别的另一个突出体现是高考制度。如果说城乡经济和政策差别只是造成结果的不平等，那么高考地域歧视则湮灭了缩小城乡差距的希望。中国所有的大学都集中在城市，绝大多数著名高校都集中在大城市，农村没有一所大学或哪怕是社区学院，而所有公立大学在招生录取标准上都存在严重的地方保护主义倾向，对“地方子弟”降低录取标准；即便在同一个省的不同地区，大学录取也优先照顾省会等大都市。在地域歧视的自我保护机制下，集中所有高等教育资源的城市子弟当然占尽先机，更不用说他们已经享受12年之久的远比农村优越的基础教育。随着城乡受教育机会的差距不断拉大，农村子弟接受高等教育的机会必然逐年缩减。如此趋势恐怕是和城乡平等化政策背道而驰的，而高考改革势必遇到城市既得利益的巨大阻力。击破地方阻力的最终希望在于中央。只有中央的统一高考政策才能打破各地自保而又自危的困境，“强迫”各地高校实现平等开放的政策。由此看来，近年来高考权力的不断下放恰恰是一个错误的方向。
高考改革不仅涉及国家教育政策，而且最终还涉及民族团结乃至国家统一等宏观问题。正如高考录取政策所显示的，目前国家在各方面都对少数民族和边远贫困地区给予照顾。虽然适当形式的高考纠偏行动及其它优惠政策是必要的，但是我们在此还是强调基本自由和权利平等对于民族和谐的重要性。在这个领域，唐山的警示再次显示出相关性。虽然经济上的照顾或许是必要的，但是中央在宗教、文化和民族自治等方面没有必要过多干预。坚守平等、宗教自由和地方民主自治等宪法基本原则，从制度上保证这些原则得到贯彻落实，将是维护民族团结和国家统一的最有效手段。
最后，权利平等似乎是有限度的。在国家没有完成政治统一的前提下，还没有一部相互认同的统一宪法，也不可能完全实现平等。事实上，即便已经回归的香港和澳门特别行政区也分别受各自的基本法管辖，特区居民享受和内地人民不同的宪法性权利，而且在可见的将来，为了体现“一国两制”、高度自治的基本精神，中央也不会主动为这些地区的居民权利像内地人民那样提供底线保障。然而，在更广泛的意义上，以权利保障为出发点的一贯思路还是有效的。无论是对于港澳还是台湾，只要中央充分保证地方民主自治，信任、尊重并顺应当地民意要求，避免将自己的意志强加在这些地区之上，那么必将争取更多的民心、建立更多的互信、营造更多的和谐，国家统一也将只是一个水到渠成的时间问题。
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[1] 这里对唐山地震的描述主要参考了张庆洲：《唐山警示录——七二八大地震漏报始末》，上海人民出版社2006年版；钱刚：《唐山大地震》，当代中国出版社2005年版。
[2] “在阿坝州防震减灾局及时进行情况说明和乡、村干部的主动解释下，解除了村民的恐慌情绪，当地生产生活秩序快速恢复了正常。”来源于四川省人民政府网站2008年5月9日报道，但是这则消息后来被删除。
[3] 《楚天都市报》2008年5月5日。
[4] 《华西都市报》2008年5月10日报道。
[5] “地震局驳地震预测瞒报论”，《新京报》2008年5月14日。
[6] 参见胡书东：《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》，上海三联书店2001年版，第83-94页。
[7] Alexander Hamilton, James Madison and John Jay, The Federalist Papers, Clinton Rossiter (ed.), NAL Penguin (1961), pp. 77-84.
[8] 见Brown v. Board of Education, 347 U.S. 483 (1954).
张千帆简介：
北京大学法学院教授，北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任，中国宪法学会副会长。
研究领域：法律分析方法；法律的经济与社会分析；知识产权法；法律体制的历史演化；比较政治/道德与法律理论；政治与法律体制的比较研究方法；模型设计与定量分析 |
发表于 2010-11-18 15:01:03
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