主权财富基金刺痛发达国家神经

CICI

随
着全球金融资本不断吸收来自主权财富基金的资金，这些资金的政治影响力日益令人担忧。

在美国和欧洲的敦促下，国际组织正在为来自石油出口国和亚洲贸易顺差国的主权财富基金制定行为准则。但这些准则不太可能直接解决围绕主权财富基金的一个最大政治问题：它们是否会被用于战略目的，而非商业目的？

作为政府拥有的投资工具，主权财富基金在金融领域的重要性日益显著，周四拥有约2,000亿资产的中国投资有限责任公司(China Investment Corp.)向因全球信贷危机而陷入困境的摩根士丹利(Morgan Stanley)投资50亿美元就再次证明了这一点。在此之前，新加坡和沙特阿拉伯政府曾投资于瑞士银行(UBS AG)；阿布扎比投资局(Abu Dhabi Investment Authority)投资于花旗集团(Citigroup Inc.)；中国在百仕通集团(Blackstone Group)的首次公开募股中认购了股份。在所有这些交易中，外国投资机构都只持有少数股权，并表示它们不会干预公司管理。

美国银行(Bank of America)高级市场策略师约瑟夫•昆兰(Joseph Quinlan)说，SWF（主权财富基金的英文缩写）的含义几乎就是“救火队”(Salvaging Withering Franchises)。他估计自今年第二季度以来，这类基金共向西方金融企业投资了600亿美元左右。

尽管如此，美国和欧洲仍有许多政界人士怀疑这些基金──尤其是俄罗斯、中国和中东产油国拥有的基金──可能用其不断增长的财富进行出于政治目的的投资。许多主权财富基金很少公布有关投资目标或持仓的信息，从而进一步加剧了人们的这种焦虑情绪。

目前共有近40只主权财富基金，拥有约2万亿美元资产。英国渣打银行(Standard Chartered)预计，如果全球经济在今后10年能够顺利增长，届时主权财富基金的资产有望达到13万亿美元。也就是说有大量资金可以被用作政治资金。

今年10月份，七大工业国(Group of Seven)财政部长与设有主权财富基金的八个国家的代表举行了会谈，双方同意为主权财富基金制定一套自愿遵守的“最佳行为准则”。国际货币基金组织(IMF)也在制定主权财富基金行为守则；经济合作与发展组织(OECD)则在编写投资接受国行为准则。预计这两个组织将在明年4月份完成准则的初稿。

美国财政部副部长金米特(Robert Kimmitt)在即将出版的最新一期《外交》(Foreign Affairs)杂志上撰文称，主权财富基金能给投资接受国带来多少好处，取决于这种投资在多大程度上是受经济目的、而非政治目的推动的。

但IMF一位高级官员在接受采访时表示，政治问题和国家安全问题不在IMF的责权范围内，它为主权财富基金制定的行为准则不会涉及这些问题。

IMF希望自己制定的行为准则有助于提高主权财富基金的专业性，使它们能像私有投资基金那样运作。准则中的一些内容涉及投资策略的制定，以及确保主权财富基金的投资决策符合其投资策略。还有一部分内容涉及主权财富基金的结构（对基金的监事会和管理购买行为的委员会都有明文规定）。IMF还将就应披露何种金融信息、向哪些机构披露，以及披露的频率提出建议。

这些提议与直接限制主权财富基金的初衷相距太远。周二，瑞士央行(Swiss National Bank)副董事长菲利普•希尔德布兰德(Philipp Hildebrand)表示，准则应就主权财富基金对外国私有公司进行股权投资的上限作出规定。华盛顿智库彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics)的阿文德•萨勃拉曼尼亚(Arvind Subramanian)建议，应由世界贸易组织(WTO)制定强制主权财富基金遵守的行为准则。

IMF官员表示，这类提议大大超出了IMF的责权范围，注定会被许多已感觉受到不公平对待的主权财富基金所拒绝。一些主权财富基金的管理机构在IMF上月的一次会议上表示，他们之所以与会是因为担心如果不参加会受到欧美的政治责难。

过去，IMF一直能向不大愿意遵守其规定的会员国有效施加压力，促使它们在IMF网站上公布各类金融数据等，因为这些国家需要IMF的贷款。但成立了主权财富基金的国家都拥有雄厚的金融储备，它们不再需要IMF了。美国联邦储备委员会(Federal Reserve)前官员、现就职于彼得森国际经济研究所的艾德温•特鲁曼(Edwin Truman)说，与过去的所谓“自愿”不同，现在才是真正的自愿了。

IMF官员表示，如果主权财富基金的接受国对基金的政治影响感到担忧，它们可以自己制定法律来规范此类投资。比如，美国就对海外投资是否会带来国家安全问题进行审核。德国和加拿大也在考虑制订更为严格的外资收购法规。

OECD的行为准则将针对接受投资的国家，并将努力确保这些国家对主权财富基金的投资能够平等对待，不歧视某一具体的基金。OECD负责金融和企业事务的副主管艾德里安•布兰德尔-维格纳尔(Adrian Blundell-Wignall)说，对主权财富基金投资的审查也应该是可预测的和对外部监督公开的。

OECD和IMF都关注透明度的问题，建议主权财富基金和接受其投资的国家对他们做出的选择采取更加开诚布公的态度。但这可能还不足以缓解各方的担忧。布兰德尔-维格纳尔说，这是否就像是擦净窗户，以便让我们看得更清楚呢？但如果我们擦净了窗户，依然有困扰我们的事情呢？

布兰德尔-维格纳尔表示，根本问题在于主权财富基金是否能与出资成立它的政府保持一定距离。他指出，同样在海外大量投资的国家退休基金都没有受到政治压力，原因在于这些基金的投资被认为是纯粹出于商业目的。

布兰德尔-维格纳尔称，主权财富基金应采取同多数退休基金类似的结构。基金管理机构有责任为基金所属国的公民获取最大投资回报。他说，投资应由外部金融机构打理。

Bob Davis（2007，12，21）