美国卡内基和平基金会副总裁包道格（Douglas Paal）是著名的中国和亚洲问题专家，他曾任里根、老布什政府国家安全委员会特别助理兼亚洲事务主任，后又担任小布什政府美国在台协会最高长官，他熟知美国亚洲战略和台湾问题在中美关系中的来龙去脉。
他认为，冷战后美国坚守化敌为友，构建掌控亚洲之均势。里根执政是美国亚太重心的全盛时期，老布什始终关注亚洲，克林顿错失布局亚洲契机，小布什专注反恐，奥巴马重返亚洲只是回归常态。
包道格断言，奥巴马极力主导的泛太平洋战略经济伙伴（TPP）很难推进。
“中美两国领袖应严肃对待并重构亚太安全环境，摆脱其漂浮状态，以控制该地区冲突之风险。避免中国崛起所引起的零和游戏绝非易事，尽管双方领导人一再拒绝，但两国各自庞大的利益集团不断提出问题，零和游戏的论战将长期存在。”在接受《财经》特派记者的专访时这样说道。
美国亚洲战略轨迹
我向许多中国朋友说过，这不是美国在围堵中国，而是恢复美国在亚太地区的正常关系，此关系原先被许多其他因素干扰而被迫中断
《财经》：你曾说过，自19世纪中国传统帝制衰弱以来，亚洲始终缺乏稳定、持久的地区性政治、安全体系，直到冷战后随着全球金融和贸易移向东亚以及在美国均势力量的控制下才得以建立。能否解释一下美国如何治理该地区，怎样的力量均势在太平洋区域构建？
包道格：关键在于化敌为友。当时德国和日本活力充沛、生产力极强，美国没有把他们当成敌人，而视其为盟友，鼓励并扶植其经济，让其参与自由贸易。
尽管冷战时期一些新型经济体如日本、韩国和台湾并未如此，但美国的贸易大门始终敞开。美国是这些国家销售产品的市场，除了冷战敌对国以外，没有国家被排除在外。很长一段时间里，我们与中国之间没有贸易往来。可以说，美国持续帮助了这些国家的成长和经济发展，并伴随着这些国家后来的社会和政治变革。
台湾的民主化和政治制度开放发生在上世纪90年代，韩国在1988年，日本则在上世纪50年代初。如果依据主要依赖投资来进行初期开发，后又转为新经济体以维持成长的亚洲模式来看，美国虽然预计中国有朝一日也会经历某种变革，但在现阶段还言之尚早。
当然，美国在太平洋地区保护自由贸易、市场化和维持稳定的驻军未必是理想方式，越南、韩国都不尽如意，然而还是提供了稳定的力量。这些国家不需凭借军队来寻求安全保障，他们可以专注于发展国内经济。事实上，美国在实施自由贸易、市场和安全保障方面，提供了发展新模式。
这不是一种帝国模式，也不是霸权模式，应该说是一个掌控全局的强权。这个强权并未企图阻挠他国发展，而是鼓励他国发展。人们或许不记得了，在上世纪五六十年代，美国外交政策的主轴是发展，即帮助其他国家提高经济增长和生活水平。近年来，我们比较注重人权和民主化，但美国模式成功的关键始终就是，推动这些国家的经济和社会发展。
《财经》：你把冷战后美国在亚洲掌控全局的模式称为一种鼓励别国经济发展和政治开放的模式，或许这种模式随着全球时局的变化也将发生变化。你曾在里根和布什行政当局担任国家安全事务特别助理和亚洲事务负责人，可否谈谈里根政府以来美国亚太地区政策的沿革与变化？
包道格：里根总统执政期间是美国以亚洲为重心的全盛时期。他来自加州，内阁多数成员也来自加州，他们与太平洋地区打交道应对自如。国务卿舒尔茨在他的公司业务和教育经验中，远比他的前任更注重太平洋地区。老布什从担任美国驻中国联络处主任起便对中国特别关注，且始终如一，但他的内阁不像里根时期那么重视亚洲。
后来在克林顿政府时代，美国错失前瞻布局亚洲的契机，特别是1997年亚洲金融危机爆发，克林顿未在一开始就伸出援手。“9·11”恐怖袭击后，从未注重亚洲的小布什又专注于对抗恐怖主义。
那时我们确实迷失了方向，当时我提出“回到亚洲”，其含义是指回到1997年前的状态，也就是克林顿之前美国对东亚的重视程度。
十年来，美国将大量投资用于东亚的军事和经济，却未适当地反映其东亚的政策焦点，我们关注的是苏联的解体和反恐。现在，我赞成奥巴马政府提出从伊拉克和阿富汗撤军的做法，以此重新平衡美国的亚洲政策。我向许多中国朋友说过，这不是美国在围堵中国，而是恢复美国在亚太地区的正常关系，此关系原先被许多其他因素干扰而被迫中断。
《财经》：你当初提出“回到亚洲”是否意味亚太地区成为美国外交政策的关键？这与奥巴马提出的“重返亚洲”有何区别？在美国，有人批评布什政府对亚洲关注不够，同时也认为迫使亚洲成为全球反恐一部分是布什政府的失误。
包道格：客观地说，布什专注反恐，但他的政府也注意亚洲。布什在白宫的第一任国务卿鲍威尔，非常关注并加强与东亚的关系。到了第二任，赖斯才选择不出席在东亚举行的一些活动。布什总统则专注反恐。不能说小布什在这方面不关注，而是时好时坏。
我刚才说过，奥巴马把重心转回亚洲，是努力重新平衡原先失衡的情况。世界金融与经济重心数十年前就已转向亚洲，欧洲不是个有活力的地方，我们所看到的欧元危机以及欧洲金融系统问题，矛盾错综复杂，不能指望欧洲会快速成长。
捷克前总统哈维尔不久前发表一篇很有意思的演说，尽管他以剧作家的身份扬名，但他也是一名经济学家。他强烈批判欧洲经济过于自我放纵，过于采行“社会主义”路线，他认为欧洲人不够勤奋，为了安逸付出高昂代价。
因此，要重新平衡美国经济，我们就应该注重美国在东亚的贸易和投资。奥巴马已与胡锦涛举行过八次会谈，还出席了G20峰会、亚太经合组织会议和东亚高峰会。
这得感谢小布什的努力，G20峰会现在已经包括了印尼、中国、韩国和日本，使得亚洲的分量加重。但布什政府从未参加过东亚峰会，而奥巴马不仅出席，还期待峰会能确实发挥作用，绝非空谈。
《财经》：看来你对美国重返亚洲还是信心十足，那在你看来，什么是美国在亚洲最大的挑战？
包道格：美国在东亚最大的挑战是，日本在经济和政治方面停滞不前，无法走出从一党专政到多党竞争的过渡时期。这使得美国无法与日本共同施展我们想要的影响力。
面对中国，奥巴马政府刻意以正面方式展开关系，以期在应付全球金融危机、环境问题和朝鲜与伊朗去核化的议程上达成共识。中方对此的回应不一致。中美关系2010年特别困难。
目前美国与中国关系维持得还不错。从前一段中国官员和媒体处理美国副总统拜登访问的方式可见，中国依然把中美关系视为优先，虽然双方仍有很多棘手问题要应对。
就亚洲局势来说，东南亚欢迎美国重新关注；新加坡、马来西亚、越南和菲律宾都对美国的提议反应热烈；泰国目前处于困难时期，须在未来两年才能熬过其过渡期；缅甸情况未变；印尼在2004年海啸后表现不错，许多阻挠美国改善与印尼关系的障碍都一一消除；美国与韩国拥有历来最佳关系；与朝鲜的关系未改善也未恶化。整体而言，美国的亚洲事务有很多好事。
《财经》：区别于美国夹在两大洋之间的地缘安全，中国与亚洲国家的历史和地缘政治呈现出复杂而微妙的关系，或许他们既希望与中国发展经贸关系，又希望美国阻止中国的强势。事实上，大多数亚洲国家可能更希望从中美两国的合作和竞争中获取更大的自身利益。在你看来，中美两国在亚太地区是否有共同利益？
包道格：中国和美国正在面对全球金融危机、环境和核武等共同问题。例如，中美在朝鲜有非常不同的利益，但我们也有共同利益，即朝鲜不要展开与韩国和日本的核武竞争。中国和美国可从这个共同利益着手，尝试抑制核武威胁。
美国在与朝鲜谈判时受过挫折，失败了两次。但在中国的请求下，美方进行第三次努力，开始试图说服朝鲜放弃核武，若他们同意放弃也将予以奖励。虽然我并不确定是否能够成功，但美国就这项利益尽力尝试与中国的合作。
《财经》：那中美两国在亚太地区是否存在核心利益的冲突？
包道格：如果说双方存在核心利益冲突，那相当部分是台湾问题。邓小平和美国领导人的一大成功就是在1978年使台湾不再成为导致中国与美国冲突的原因，并设法加以约束。美方得到了自己想要的东西，中国也满足了一些自己的需要。
台湾问题的症结是，如果美国把台湾变成对抗中国的基地，就会弄巧成拙；而若中国试图以武力统一台湾，也会出现问题。两国领导人都认识到这一点，于是把问题隔离，让台湾按自己的方式发展，其结果是台湾到大陆投资，而台湾的厂商也得到在大陆行销机会。美国又设法使这个核心利益的冲突变成好事。
在中国，领土完整、国家统一是中国共产党作为执政党认为的最重要的核心利益，美国若试图实行取代共产党的政策将是极其愚蠢。美国在埃及办不到，有什么理由认为在中国能够办成？我们应该尊重彼此的不同，维持本身的立场，继续打交道。
或许有人会说，南中国海的问题也是一个大问题，我不这么认为。在南中国海问题上，美中确有分歧，但绝非核心利益冲突，分歧是在双方对海洋法的不同解释。
《财经》：但台湾问题从建交起就留下了一个死结，它始终都是中美关系中最为敏感的问题。当时美国政府接受了中国坚持的三原则：断绝与台湾的“外交关系”，终止“美台共同防御条约”，撤出美国驻台军事人员，但随之出现的《台湾关系法》，着意突出美国在台安全利益。事实上，《台湾关系法》并没有解决美国对华政策中相互排斥的矛盾利益，更没有解决中美之间的根本分歧。
包道格：《中国日报》曾引述美国政府人士的谈话说：“政府试图一方面反映台湾海峡的紧张情势已经大为降低的事实，另一方面也反映台海的紧张并未能消除。”
坦诚地说，根据《台湾关系法》，美国有义务在军事上协助台湾。当然，我们不可能做台湾想要的每一件事，但我们也不会什么都不做，而是寻求折衷。
其实，每一次美国向台军售，美国政府总想在事前把信息传达给中国，免得决定做出后中国感到意外，华府可能会把台湾的F-16战机升级，并售台其他设备。
过去三年，奥巴马对台军售金额不小，相当可观。不瞒你说，我对这些决定感到欣慰，因为我在这些问题上花费了很多时间，台湾的防卫要求其象征意义大过实质，而我始终希望美国的回应会是实质大于象征。
《财经》：我们知道，你在小布什期间，曾担任美国在台协会最高长官，熟知美台关系。但在军售问题上，你们的前总统卡特先生承认美国违背了对邓小平的承诺，而且认为美国向台军售已从过去的防御性武器转向进攻性武器。
包道格：其实，台湾安全的核心不是军事问题，而是政治问题，一定要看清楚。
台湾是很容易防卫的岛，它只需要一些高科技。1945年，麦克阿瑟将军在决定登陆冲绳或台湾或其他地方时说：“台湾登陆太难。”当时他有150万士兵、1200艘战舰，但他仍然认为登陆台湾极其困难。
你可以想像如果中国攻占台湾会有多难吗？这并非易事。而防范进攻勿需大费周章，几架直升机、几艘舰艇、几枚导弹。中国是否可以在不进攻的情况下胁迫或威胁台湾？可以，而且没有军事就可以防范这种情况发生。
假如中国做出武力解决台湾问题的决定，并付诸实施，两岸都要付出代价。所以想花很多钱和转移很多设备来做不能做的事，是没有意义的。我认为，其实只要进行小投资，台湾就可获得最大安全保障。
再次重申，台湾安全核心不是军事问题，而是政治问题。大陆日渐强大，台湾如何保持与大陆的关系，台湾资源、人口有限，问题都集中在政治层面上。
《财经》：记得已故原卡特届内国家安全委员会成员奥克森伯格曾经说过：“台湾不会独立，台湾问题要闯禁区”，你们的思路较为接近。除了台湾问题，美国在亚太地区的关键利益还有什么？
包道格：美国有其自己的关键利益。长期利益关乎我们在亚太地区的金融、工业和安全的长期投资，这些优势美国不应轻言放弃。
多数政治评论家目前关注的问题是，中国崛起威胁美国利益，或是否能找出方法来经营两国关系，以免互相威胁。从上世纪70年代起，每一任主政者都为之努力，希望找到方法来欢迎中国的崛起与强大，以期避免零和游戏。
这并非易事，在美中两国都有庞大势力的利益集团将其视为零和游戏时，一场有你无我的竞争，尽管最高领导层一再拒绝这样的观点，但是军方、情报界人士、政治评论家、党派政客会不断提出这个问题，这将长期存在。虽然领导人强调彼此的共通之处，但只要双方存在不同的价值观、文化制度与经济制度，就会有人强调彼此的差异，甚至冲突，而非两者的共同点。
从拜登访问中国就可看出鲜明对比，中国媒体的评论大多聚焦于美元疲弱和中国过度依赖美国债券，而胡锦涛、温家宝、习近平等领导人却一致地指出，美国复原力强，把钱放在美国没错，中国领导人不理会怀疑论调的舆论潮流。
《财经》：这意味两国最高领导人仍试图寻求两国共同利益。
包道格：我们都依赖睿智的领导人，以避免卷入中美冲突。
均势战略让位于“避险策略”
亚洲各国在决定未来的过程中不是采取权力平衡政策，而是采用一种不明示且务实的避险政策。日本稍不相同，因为其外交政策没有明确方向
《财经》：或许，国际时局的变化意味着国际秩序正在进入不可避免的变革，你怎么看待冷战后的世界局势？
包道格：冷战后，大国通过一系列调整，重新确保其自身利益；然后，一些较小的国家，依据其大国调整，做出相应的调整。而这些调整，基本上达到平衡状态。这种平衡状态类似于19世纪欧洲的均衡态势，那种状态是在奥地利帝国外交大臣梅特涅折中下达成的。
冷战结束前，美国国务卿基辛格提出梅特涅理论，希望能使世局达到梅特涅时代的均衡。冷战后的世局均衡状态比当时欧洲的均衡，层面更广，影响区域更大，因为欧洲的盟国关系已经大幅改变。冷战结束后，初期的世局仍然非常不稳而且脆弱，这段时期约有20年。但我认为，世局会越来越稳。
《财经》：仅靠均势战略是无法构建世界或亚洲体系的，当然缺少均势也不行。在全球格局的变化中，你似乎更倾向于将美国的战略重点放在亚太地区，而非中东和泛大西洋。
包道格：我们无法选择，问题自行扑面而来。泛大西洋目前情况良好，英国和欧洲都忙着管自家事，他们在欧洲以外没有什么作用。欧洲还算平静，无需太多关注，而且已有很多机制使领导层花时间来应对。目前对欧洲最为重要的是解决有关经济未来的矛盾，恢复增长并稳定经济，美国可以提供协助，但使不上太多力。
在中东，美国必须调整。冷战后，有长达数十年的时间，美国把稳定置于混乱之前。而现在这些国家的内部发展，已不再是选择稳定和混乱，而是选择稳定和民主。美国要做出新抉择，并为此付出代价。我们的朋友沙特阿拉伯人民不高兴，巴林人民也不快乐，美国还要面对布什政府在伊拉克犯下的错误，控制伊朗也不成功。领导人会非常关注中东，当然包括以色列、巴勒斯坦、叙利亚的争议在联合国大会以高姿态重新出现。
亚洲虽不会成为头条新闻，但却是重要新闻。假如你阅读报纸的头版，亚洲一定会出现在工商和财经版的头条。其实最终是一样重要，因为经济主导一切。
《财经》：事实上，美国全球战略的重心逐渐东移，试图在寻求亚洲整体战略的平衡，即与所有亚洲国家保持建设性关系，尤其奥巴马采取了大胆的行动以改变亚洲多边组织的重心。
包道格：美国有亚太经合组织会议，不幸近年该组织失去活力，需要重新振作起来。
奥巴马团队正在谈“泛太平洋战略经济伙伴关系协议”(TPP)并大力推动，我很怀疑他能推动泛太平洋伙伴关系。问题是奥巴马政府来自民主党，民主党有人支持自由贸易，但也有强烈反对自由贸易的势力。政党内部矛盾很深，奥巴马则很难领导。
亚太经合组织是个经济会商机制，旨在促进贸易和投资。美国在亚太地区没有针对安全会商的市场机制，很多人希望东亚峰会能提供一个机会，让各国领导人达成共识，不论是反恐、反仿冒、跨国犯罪，还是针对疾病、人口贩卖等问题，敏感议题的解决仍然很困难。
南海问题不能在东亚峰会讨论，也不能在该峰会处理朝鲜核武，但美国可以做很多事，针对共同利益展开会商的过程。网络犯罪是个好例子。联合国举办全球网络犯罪会议，美中也许在某些问题上可以合作。不久前，中国首次逮捕涉及网络犯罪而被美国通缉的人，这是一个突破性案例。我和布鲁金斯学会的李侃如曾提议把网络犯罪列入美中战略对话的一部分，但未成功。控制赌博、色情、网络犯罪对中美都有好处，这与我们是否互相盗取对方的情报无关。
《财经》：这或许有点避重就轻。我们想知道美国如何在亚太地区维持权力均势？
包道格：冷战期间，苏联和西方阵营之间存在非常僵硬的权力平衡。冷战结束后，美国进入了自以为“单极世界”的时期，那是个幻觉世界；而中国常谈论“多极”，也是幻觉，因为没有其他强权出现。
这中间相隔十年。中国认为美国在围堵中国，俄罗斯因为帝国崩溃而惶惶不安。但其他国家开始努力奋发，如印度脱离社会主义经济时期，领悟到要在全球设法赚钱，不能再依赖俄罗斯或其他国家施舍。印度在世界各地没有信贷，必须从头开始。他们开始检讨经济政策和地区政策，改善与美国的关系，也稍微改善与中国的关系。似乎不是采取权力平衡策略，而是避险策略，试图与所有强权维持良好关系，印度是个好例子。
《财经》：美国正在和印度建立某种战略伙伴关系，出售大量高端军事武器给印度，这与中美关系大不相同。
包道格：是不一样。美国有人会说，因为印度是个民主国家。但我对这个战略伙伴关系感到不确定，因为印度确实相信不结盟。与我办公室隔壁的同事，便是一个希望印度成为美国的准盟友来围堵中国的代表人物，很多人有这个想法。我不认为切合实际，印度对围堵中国不感兴趣。
《财经》：为什么说印度没有兴趣围堵中国？
包道格：印度是全世界第三大国家，急欲与中国发展经济关系，避免摩擦。假如中国对印度挑衅，印度当然会像其他国家一样作出反应。印度会依赖与美国、俄罗斯、欧洲的友谊来平衡。这就是我所谓的避险策略。
日本还没这么做，因为未找到方向。但几乎所有其他国家都试图同时改善与中国、美国、欧盟、印度的关系。这个现象到处可见，美国没有发展围堵中国的集团。
日本曾试图成立由澳大利亚、日本、泰国、印尼、韩国组成的民主集团，但大家都抗拒，不愿这么做。一些美国政界人士曾谈论印度、美国、日本、澳大利亚组成民主连结，最后一次是参议员麦凯恩竞选总统时提到，但各国仍然抗拒。澳大利亚想加强与美国的关系，即将出炉的“澳大利亚国防”检讨将会加强防卫关系，这是防范中国的保护。亚太地区的其他国家也将这么做。但你不能说澳大利亚想远离中国，因为他最大的商品市场和货品主要流向中国。
我认为，亚洲各国在决定未来的过程中不是采取权力平衡政策，而是采用一种不明示且务实的避险政策。日本稍不一样，因为它不知道要往哪走，日本民主党还没有一致的外交政策。
《财经》：美国前国务卿基辛格在他《论中国》一书的最后一章，提到中美共建“太平洋共同体”的概念，但在操作上并无具体可行建议。我们曾当面问起过他，他说主要是提供一个思路。
包道格：这正是美国想在东亚峰会上做的，我们希望凭借亚太经合组织和G20会议能在经济层面取得进展。中国尚未就G2准备就绪，美国也如此。这些集团将由多国组成，我们会发现美国及中国会出现在几乎所有这些团体中，因为中美彼此需要对方。我认为这是基辛格的重点，即美国和中国必须合作。但我们要小心，谈论G2很吓人。布热津斯基1988年曾写了一本书谈论美国和日本如何统治世界的著作。
《财经》：布热津斯基从不认为中国是一个世界性强国，但是一个区域性强国，他赞同于G2的概念。而基辛格提出“太平洋共同体”，还基于他所认定的国际事务重心正从大西洋转向太平洋和印度洋，但美国在太平洋所建机制远不如大西洋成熟。
包道格：中国确实尚未成为国际性强国。利比亚就是例子。前不久利比亚发生民众推翻卡扎菲政府事件，中国依旧像过去那样，宣称“不介入”原则。但中国在利比亚有上万名工人，中国政府不能弃之不顾，必须有所作为。于是中国首次派军舰前往利比亚，也首度调派长程飞机接运中国国民。为此，中国长久所持的“不介入”原则遭到国际社会的批评。
实际上，中国在非洲、中东和东南亚都有很深介入。像美国一样，中国对外国的介入先从投资开始，但到最后，中国还是必须在当地承担维持安全的角色。在维持安全问题上，中国总是希望以单边策略达到维持安全目的，但最后发现“单边维安策略”太昂贵。
美国在1945年、1953年和1954年时也企图执行“单边维安策略”，但艾森豪维尔总统认为：“单边维安策略代价太大。”因此，他主张以多边策略建立北大西洋公约组织和东南亚条约组织。这些组织后来证明都非常成功，因为“多边维安策略”让盟邦分摊一些责任。
美国已经历过这样的阶段和过程，就像小孩成长，在其过程中会犯错，并且需要从错误中吸取教训，不管父母告诉你多少次，不要犯那个错，但你还是去犯错，犯了错之后才会学到经验。
《财经》：如你所说，中国正在崛起，全球影响力日增，但仍不是全球性强国。那你是否认为，随着中国实力上升，美国在亚洲的利益会受到威胁或损害？
包道格：我认为，中国有时确实试图损害某些特定利益，但我不认为中国的目的就是要损害美国。中国有个极重要的利益就是与美国竞争资源、商品和市场。中国可部署低成本的资金，中国国家开发银行可以很低的成本，把众多资源放在商家和国营企业手中，使得美国人、德国人和其他人难以竞争。美国和日本之间曾发生过这类问题，日本在上世纪70年代和80年代，其资金低廉到无成本可言，你读过《红色资本主义》这本书吗？
《财经》：读过，在美国读书时读的。
包道格：我向日本大公司的领导人介绍过这本书，他们说上世纪80年代我们就是这么做事的，直到他们做不下去为止。中国未来也会如此。日本的经验显示，资金的成本必须真实，而且一旦发生这种情况，成长将会大幅减缓。同时，随着中国人口老龄化、劳动力减缩，会有很多情况类似于日本。
那个时代，美国民众都说“日本打败我们”“日本第一”，日本确实做得很成功，韩国和台湾也这样，现在中国也如此，规模最大。但我深信，这种情况会结束。到某一阶段，正常的发展循环也会在中国发生，中国的成长步调必须放缓到可持续，不论是环境、水资源或人力资源，都无法支持如此成长。
《财经》：谈起日本，我们都很清楚，美日同盟仍是美国亚洲政策的基石，你如何看待日本在美中关系的角色和位置？
包道格：当前日本在亚太地区并未发挥应有作用。美国以往和日本密切合作，日本能够扩大美国力量。因为宪法限制，日本无法派兵到海外，但他们可派送众多资源。日本公司在亚太地区投资庞大，提供经济稳定力量。今天没有人会想到，日本在澳大利亚、泰国和马来西亚拥有大量企业。尽管日本从不声张，它们也没有积极的外交政策，但其势力不可小觑。
美国希望有一天日本能摆脱国内困难局面，在亚太地区担任重要角色。中国在对日关系上处理得还不错，自从王毅出任大使，后来又领导“日本小组”，对维持稳定的中日外交关系有贡献。整体而言，虽然中国普通百姓对日本怀有深重敌意，但中国对日基调正面。尽管日本人对中国的支持明显下降，但日本的做法也颇有建设性，双方外交官都表现得很好。
《财经》：可日本与美国准同盟的关系可谓坚如磐石，其重要性非比寻常。基辛格曾经说过，美国必须确保日本领导人知晓，美日关系是美国在亚洲最为重要的，日本对美国政策的制定有重大发言权。
包道格：的确如此。只有七国集团才可以协调各国中央银行在国际金融市场产生的重大影响，而日本仍是重要一员。嘉手纳空军基地和横须贺海军基地对美国在东亚的地位不可或缺，日本仍然扮演重要角色。但目前不是太显眼，日本正埋头处理国内事务，在亚太地区缺乏应有的积极性。
《财经》：怎么看待“多事之秋”的东南亚，特别是南海纷争？
包道格：东南亚唯一需要关注的地区是南海，但是，我担心的问题与中国无关，我最担心泰国的未来。
泰国国王病危，他一向被视为稳定的源泉，其国内政治波涛汹涌。缅甸一直停滞不前。但多数东南亚国家的方向都相当正确。菲律宾不够好，但多数国家正朝正确的方向迈进。
南海的领土争议对美国是一大挑战，因为中国有两种观点，一是根据联合国海洋法公约的会员国身份发表的官方声明，严格遵守公约，法律上正确无误。但另一方面出现较严重的领土要求。《中国日报》有一篇评论就认为，中国应退出联合国海洋法。有学者说，中国应拒绝联合国海洋法，宣称拥有整个南海主权。
这么做行不通。中国须解决两种思维造成的内部矛盾，而越来越多的学者以相当实际的方式撰文谈论此议题，但他们中国的媒体要小心应对。
《财经》：自明朝以后，中国很长时期以来，并不是一个海权国家，中国是否应该回到海洋？关于联合国海洋法的解释，国际间有争议，你认为这些争议对这多事的区域有解决之道吗？
包道格：不久前，我读到一篇文章说中国不应发展海军，因为对中国主张南海主权不利。现在的问题是，国际间对海洋法的诠释不同，中国、马来西亚、印度和其他许多国家都单方面认为，海洋经济区不是为军事用途设定的。美国是联合国海洋法公约的签署国，但未批准该法。所以，一旦在海洋发生争议，美国无法到国际法庭寻求仲裁，中国也表示不寻求国际法庭仲裁。这表示，如果中美都不寻求国际法庭的仲裁，双方必须要有双边协调机制。
中国重回海洋是一件大事。从历史上看，几乎所有国家的海军都是国际化的，因为海军是在一个国际环境中运作，必须遵守传统上约定俗成的规则，以避免和其他国家船支相撞或摩擦。海军是所有军种中，国际化程度最高的。当日本决定攻击美国时，日本海军上将表示反对，但侵略中国的日本陆军，在没有见识到美国实力的情况下，认为打败美国很容易，但他们犯下了大错。我赞成中国海军走向国际化，但必须遵守国际公约。我重申，中美海军军官学校学生交换计划将是一个很好的开端。
《财经》：美国在亚洲的一系列军事决策和行动会在亚洲造成与中国的军备竞赛吗？你是否认为中国会在不久的将来挑战美国的军事安排？美国是否会增加军事演习？
包道格：美国一直试图减少军事演习，但2010年东北亚局势紧张，迫使美国做出反应。事实上，美中两国对于华盛顿号超级核子航空母舰是否可在黄海演习，意见不一，许多中国人公开表示，美国不应在黄海演习。但最后，美国还是在黄海进行了演习。
问题的症结在于：中国认为军演的目标是针对中国，但美国认为军演的目标是针对朝鲜，因为朝鲜炮轰韩国延坪高地、炸沉韩国海军天安舰。在奥巴马和中国领导人的对话中，奥巴马一再说明：“军演不是我们要做的，但如果朝鲜继续挑衅，我们不得不改变策略。”我认为，奥巴马的保证使中国对美国不再感到太负面，而愿意对朝鲜采取一些行动，并劝止朝鲜。中国国务委员戴秉国曾前往朝鲜，这就是中美两国间的良性互动。
《财经》：因此，你认为在处理美中两国之间的矛盾时，既要寻求和界定彼此的共同利益，同时又要找到正确方法和路径。
包道格：就谈如何处理摩擦吧。中国不喜欢美国侦察作业、飞机和船舰接近中国海域，认为违反中国对海洋法专属经济区的解释。但美国和世界多数海洋国有完全不同的解释。由于存在这两种不同观点，就要知道如何使其不致危害两国关系。假如美中最终开战，将不会是一场地方冲突，在我看来，这场战争足以摧毁21世纪。
领导人心知肚明，必须控制这些纠纷。问题是如何找到适当媒介，如何使中国海军和美国海军坐下来对谈，即通过充分接触，了解彼此谈话的真正意思。2011年夏美国举行军事演习，我发现当美国发表旨在安抚中国的谈话时，被中国视为威胁；而有时当中国发表旨在安抚美国的谈话时，我们也将其视为威胁。一个重要的应对方式是，加深彼此的认识，花更多时间与对方相处，才能了解我们之间不同的语言及真正含意。
《财经》：事实上，中美除军事安全的分歧外，还涉及许多经济问题。美国在亚洲的利益也由于其内部经济增长动力的减弱变得更为重要，如你前面所述。亚洲有可能为低迷的美国经济注入生机吗？
包道格：我估计，美国2016年－2018年经济才会好转，2012年和2013年恐怕很难走出谷底；不过，从长期看，美国仍有希望。
在亚洲经济事务上，奥巴马很迟才体会到他应寻求通过韩国/美国贸易协议、巴拿马/哥伦比亚贸易协议及更多类似协议进行合作，这又涉及民主党在此议题上的矛盾，使他无法全心投入。
我对美国经济的弱点与一般人看法不同。假如回顾美国历史，我会看到一些事件的循环，18世纪90年代，19世纪30年代、70年代、90年代，20世纪20年代、30年代，以及70年代，美国总能摆脱危机，尽管无法迅速脱身。
众所周知，美国宪法规定，通过更换领导人来选择新政策，但须通过选举进行，然而很少通过一次选举就能改变整个局势。罗斯福在1932年当选总统，但他花了11年时间才让经济走上轨道，因为国会“换血”没那么快。
金融危机爆发以来，美国举行过两次选举，第一次选举导致小布什和共和党人下台，换上奥巴马执政；第二次选举则是民主党败选，原因是他们未把经济处理好；临近的选举也许更具革命性，会选出更多新人。大多数民意代表都是新人，这时才能看到政策的改变，很少有人注意到这点。
显而易见，经济不上道，工作难找，民众就会继续用选票的力量来换人执政，直到他们获得想要的东西。选民最终会迫使现况改变，但很难保证美国繁荣强盛。不过根据经验，美国不恢复元气是不可能的，我们总能摆脱危机，但需要八年到十年时间，即到2016年左右，美国经济增长才会恢复可观的水平。
根深蒂固的战略不信任
美中战略不信任根深蒂固。追根究底，是因为美中是两个完全不同的政治体系。美国政治公开且透明；中国体系复杂而深藏不露，难以预测
《财经》：上世纪70年代，中美两国建立战略基础，但在布什和克林顿时期，继续建构其基石动力机制逐渐减弱，你怎么看两国战略关系自上世纪70年代以来的变化？很多中国人对此越来越怀疑。
包道格：有一阵子，我们两国共同的敌人是苏联。苏联瓦解后，中美失去了共同敌人，似乎有一段“漂浮期”，双方都企图找寻新方向。到上世纪90年代，中国认为美国想围堵中国，尽管那不是美国的目标；而美国认为自己是世界唯一强权，可以对其他国家发号施令，那行不通，现在美国又回归到比较务实的路线。美国终于明白，在国际事务处理上，美国必须面对现实。
《财经》：记得1999年当两国提出“建立战略伙伴关系”时，你尖锐地指出，中美对这个词的确切含义都没有明确定论，只是文字游戏而已，但它的产生是一系列事件演变的结果，对防止双边关系恶化起到一定作用。
包道格：我认为，试图找寻一个诚意过高的共同战略基础不切实际，而应该就一些对双方重要的事项进行合作。奥巴马总统试图从三个焦点领域与中国合作：一是解决全球金融危机；二是基于哥本哈根协议解决全球气候变迁问题；三是解决伊朗和朝鲜核威胁问题。
在解决全球金融危机方面，初步结果还算成功，而在这方面中国尤其出色；在解决全球气候暖化方面，虽然在签订哥本哈根协议后，中美双方有小小进展，但总体来说，不成功；在解决伊朗和朝鲜核威胁方面，中美共同的努力没有比单方面努力获得更好结果。因此，中美两国仍在找寻战略合作基础，双方至今尚未真正建立起这种基础。
中美双方尚待讨论的新议题还包括太空的使用、网络冲突的解决、领海及海洋公约，以及如何化解对海洋法不同解释、无线网络通信等相关问题。这些新议题都非常重要，但从未共同探讨过，或许应该就这些新议题获取共识。这些新议题与以往共同面对的单纯关系不一样，当时的战略基础比较单纯，只是如何对付苏联。
《财经》：你似乎不太看好中美军事方面的合作，曾指出“安全关系：难以相处的伙伴”，现在你依然这样认为？目前中美关系对双方军事合作有限制吗?
包道格：我不清楚有美中军事合作之说。中国和美国没有任何军事合作关系，美国曾在上世纪80年代协助中国重新设计飞机，不过那是一种非常小规模的合作。
《财经》：这是否源于两国战略上的极度不信任？你曾经说过，美国是在养虎，养一只得体的老虎，但不能养虎为患；你还认为中国是世界上最不可预测的国家。
包道格：美中双方在战略上的不信任是根深蒂固的，而这是由官方高层向下延伸的。
追根究底，还是因为美国和中国是完全不同的政治体系。美国的政治体系公开而透明，而中国的体系非常 复杂，深藏不露，难以预测。我希望中国能变得较易预测，但事实并不支持中国是一个可预测国家的说法。我们今天看到的，不知道明天还在不在。而中国不信任美国，是因为担心美国领导人讲的话，明天的领导人或国会不兑现。不能忽视这种结构性的不信任。
此外，美中两国军方缺乏互信可追溯到美国上世纪支持中国国民党对抗共产党、支持韩国对抗朝鲜时期。在冷战后的上世纪80年代，美中两国军方的合作只是表面而小范围的，对双方体系上的不信任无法产生影响。而中国的军方对外界而言，是另外一个世界，像暗箱作业。这就更容易造成怀疑的气氛。我确信有可能降低这种不信任，但还是要由上而下，从高层开始。
《财经》：基辛格在2011年1月接受《财经》记者专访时表示，中美两国高层不存在不信任。
包道格：看从哪方面讲，但我深信这种信任必须从高层做起，向下延伸。奥巴马总统找我谈话，我告诉他，应该抓住中国领导人访美的机会，尝试就朝鲜问题，向对方给予保证。这不是双方领袖可以公开发表的谈话，因为朝鲜和其他国家可能会不悦。如果朝鲜崩溃，美国是否会派兵接收朝鲜核武？如果美国这么做，中国会怎么反应？中美两国是否对朝鲜核武或难民的处理能达到共识？或在朝鲜有危机的情况下，如何提供财务支持达到共识？
坦诚地说，要中国现在公然认同朝鲜会崩溃，太过敏感，双方领袖只能私下谈这个问题。但我们确实需要类似的通道和互信机制，处理这种异常敏感的问题。在危机气氛下，很容易激起双方深度的互相怀疑；而一旦危机发生，再去建立互信机制，就来不及了，可能会造成双方都不愿看到的结果。
《财经》：谈到中美安全问题，中国2011年国防预算从2010年的7.5％增至12.7％，国际社会对此议论纷纷，你怎么解读？
包道格：中国国防预算是依照一定比例随着国民生产总值而成长，这是一种自然现象。而美国国防预算在过去十年却暴增，和美国国民生产总值的成长不成比例。相信在未来数年，美国国会和联邦政府会调整此问题。如同美国官方文件所显示的，中国经济大幅成长后，改善过去数十年来一直很落后的国防，并不令人惊讶。
这样中国才能适当地保护其国内外利益，就像最近派军舰前往利比亚保护中国国民的事例，属自然发展。对美国而言，我们要问的是，美国是否能继续保持技术领先？
《财经》：美国国防部前一段公布有关中国的军力报告，引起中国强烈反响，美国政府如何看？
包道格：首先，我要说明的是，一般美国民众根本不在乎中国军情报告，他们关心的是经济问题。这些报告显然是由不太了解中国军情的观察新手撰写的，故让美国了解中国军情的专家感到很尴尬。
中国媒体对这些报告的内容已多有讨论，媒体表示，这些报告不适合公开。当然，这个报告不是美国政府要公布，而是根据法律要求和国会规定出的。过去三年，我已注意到该报告还有很大的改善空间，但已比小布什时代的中国军力报告改善甚多。
在拉姆斯菲尔德担任国防部长时期，报告内容充斥着意识形态语言，并且说“韬光养晦”是一种“隐藏的威胁”，还谈到“暗杀”等不可思议的内容。现在国防部已不再那么做，而是尽量以事实为基础。
当然我不认为这是国防部能做到的最好的报告，但我认为，比以前进步很多。大部分人看这份报告所得到的印象是：中国已经变得更为强大，美国必须有所警觉。因此，我这样回答你的问题：这份报告对美国公众的影响是，让他们更关注中美安全议题。
《财经》：你的意思是说，事实上美国政府相关官员对中国军情的了解，远超越该报告的水准？
包道格：美国官员对该报告有不同看法。美国军方情报圈子对中国比较怀疑，他们倾向于将该报告往负面方向想；而对中国军情长期观察的资深专家，对该报告持质疑态度，他们认为该报告的 时效性不足。
《财经》：事实上，中美两国的军力差距很大。
包道格：中国一直在临近区域发展军事力量。600年来，中国第一次派遣舰队到阿拉伯海，引起广泛注意。中国已有一艘航空母舰，而且在不断测试中。无可置疑，中国军力确实有新进展。但即使中国在近海战斗力比过去强大，而在远洋海战上，仍力有未逮。若发生近海海战，中国可能占不了便宜。去年发生钓鱼岛冲突事件，我很担心，幸好中国没有派海军舰艇前往发生冲突的海域。如果情况失控，可能会发生甲午战争以来最惨烈的海战。中国海军现代化才刚起步，其实力和日本海军相差悬殊。
有人过分夸大中国威胁，而中国的某些行为也确实在制造问题，如打下一颗人造卫星等。这些都表明中国缺乏准确判断力。中国这样做，只会在国际间造成误解，而真正的中国，实际并非如此。
媒体也喜欢炒作中国隐形战斗机的新闻，如果中国隐形战斗机真像媒体报道的那样，美国就没什么好担心了，那根本不算隐形战斗机。中国在军力上确有进展，军官和士官的素质也在提升，美国也愿意协助中国，我们不认为在这方面帮助中国有损美国利益，但目前两国间的隔阂会助长彼此的怀疑和不信任。
《财经》：如你所言，中国军力确有发展，但实力还不算强，然而却引起周边一些国家紧张，原因何在？
包道格：有一些清楚的例子显示，中国军方采取的一些行动，不是经过一套周延的协调程序产生的，似乎也没有预测性。中国缺少一个有效而类似美国国家安全会议的单位，其不同组织系统有各自不同的思维逻辑和信息网络，而这些不同组织系统并没有妥善分享信息。
最高层领导人听到的是概括性简报，如中国军方会概括地说“我们计划这么做”，而中国领导人会说“这个主意听起来不错”。但这些领导人不会和外交部、商务部或科研部门交叉会商，以研判军方行动是否需要付出其他代价。
当我在美国国家安全委员会担任东亚地区高级顾问时，国家安全会议有各部长代表参加，假如某个部门要在东亚有所行动，不论是军方、情报或科技部门，他们必须先和我讨论，再由我向总统报告。我会跟总统说：这个主意有其优点，但也有缺陷。
中国似乎缺乏这样的机制，总是在危机发生后才组成工作指导小组，其运作似乎也很有效，但这种工作指导小组是以个案方式处理紧急事件，缺乏制度化、系统化。这是一种文化特质。我们和日本也谈了50年，希望他们能有类似国家安全会议的机制，消除不同系统间的藩篱，但一直不成功。
我对中国未来是否会建立类似机制，不敢太奢望。不过，清朝的军机处就类似我所说的国安会，至少清朝就有一个很不错的系统。所以在中国文化中，国安会并不是一个陌生概念，你们可以在中国历史中发现好的机制，并沿袭它。
里根总统主政时，有很强的内阁，当时的国防部长魏恩伯格和国务卿舒尔茨意见经常不同。我们在决策过程中，同时向他们提出报告，建议他们做某件事，但我们知道他们彼此一定会反对对方，我们必须运用智慧和巧计“设计”他们，使得最后的决定是明智的。
美国是以制度克服人与人之间的歧异，以获得国家利益最大化。这方面中国需要加强。中国打下人造卫星、2001年美国EP-3侦察机迫降事件，以及2009年美国海军海洋研究船“无瑕号”在南海遭误判事件，都显示中国国安机制有待升级。
《财经》：还是从军事、安全回到现实的政治中来吧，2012年对中美两国都不同寻常，你如何估计美国的大选结果和中国即将出现的新领导人？
包道格：我无法预测总统大选，因为共和党选情尚未完全明朗。奥巴马在选民面前有很多弱点。我和奥巴马打过交道，他很自信，认为可以打败所有人。他广泛听取专家意见，以确定能从各个角度掌握全盘状况。他对事情的优先顺序，有自己的主见，欲改变他并非容易。不过，当失业率高达8.5％，想要连任很困难，选民也很愤怒。
但我能预测国会。参议院将由共和党主掌，那么控制国会的共和党议员将给奥巴马压力。奥巴马任职的头两年，国会两院都是民主党控制，但他对经济毫无建树，民众愤怒，希望共和党做点事，迫使政府改变。
如果问我，美国人希望中国出现什么样的领导人。简单说来，是期望中国新领导层不只是发号施令，而是能够抓住未来、做出有远见的决定的政治领袖，邓小平、周恩来、毛泽东都属这种结果导向的人。
从接触过习近平的人那里，我听说他似乎更愿做决定。而且，中国现在的局势逼他非做决定不可，因为累积的问题太多，诸如环境过度污染、汽车交通过度拥挤，等等问题。中国的许多问题影响到国家长治久安，已到了国家领袖必须做决定的地步。
习近平和美国副总统拜登会面后，拜登返回美国，对他们的会谈多有赞扬。两人会谈约有十小时之久，令拜登印象深刻。习近平似乎很了解地方政治和实际情况；拜登也是这样的人，相处后有“英雄所见略同”之感。习近平访问澳洲时，澳洲前总理与他会谈约六小时，也获得类似感想。
习近平有自己的主见，他不用看讲稿、照本宣科，他也不会忘记自己已经谈过的谈话重点。碰到新的状况时，他会有新反应。总之，习近平给人耳目一新的感觉。
《财经》：你对中美两国关系的未来有何期待？
包道格：对中美未来关系，没有理由悲观。美国国内问题千头万绪、自顾不暇，不会为中国制造问题。但我认为，中国领导人不会这么做。美国大多数民众关心的是经济问题，美国无暇过问他国事务，当前要务是管好自己。
中美双方领导人应严肃看待、并重新架构亚太地区的安全环境，我们不能让亚太地区的安全环境处于漂浮状态。中美都需要有远见的领袖，而他们清楚缺乏安全架构会增加冲突风险。这意味着，合作对象是你所不信任的，这是一种难以调和的状况。
因此，双方要降低相互间的不信任，并凭具体合作建立互信。两国领导人必须诚恳讨论，透过常设机制来解决紧张，排除怀疑和误解，避免发生突发状况，并在危机发生时，做出正确决定。
前一段中东发生一连串危机，中美两国介入不深，也未因介入产生摩擦。但若泰国、缅甸、南海或朝鲜发生状况，或中美发生利益冲突时，双方应有解套的战略对话。中美需要建立高品质对话。不只是一大堆官僚开会、隔靴搔痒，而是能解决问题的对话。
中美应该讨论的议题包括阿富汗问题，如美军撤出后阿富汗局势如何善后，这对中美都很重要。美军撤出后，我们对阿富汗的战略和经援应如何处理等我曾和中国领导层谈及这方面议题，他们没有就此表示意见。老实说，美国能谈论这方面议题的人也很有限。毕竟，像基辛格那样有水准的思想家和战略家不多。
发表于 2012-2-21 16:53:23
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