经理国库--代理国库之争

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因《预算法》修订引发的国库管理“经理制”与“代理制”优劣的争论，实质是对国家财政管理的误读
    文/刘尚希（财政部财政科研所副所长、研究员、博士生导师）
    现行《预算法》规定，中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。这次修订《预算法》，在全国人大向社会公众征求意见的《预算法（草案二次审议稿）》中改为：国库管理的具体办法由国务院规定。这个表述，说明国家最高立法机构不再明确授权给中国人民银行经理国库的职能。正是这一点，引发了一些专家学者的质疑。其实，无论从历史来看，还是从国库管理的现实过程来看，国库管理从来都是财政管理范畴，人民银行事实上只是在受国家财政委托代理国库业务。
    从新中国成立到1985年的35年里，预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等国库业务，一直实行委托代理制，即由财政部委托中国人民银行代理。1985年《中央金库条例》修改为《国家金库条例》时，将原规定中的“各级金库均由中国人民银行代理”修改为“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理”。
    当时为什么要把“代理”改成“经理”呢？主要是当时财政部没有设立国库管理机构，不仅把部分国库业务委托给人民银行，当时还把基本建设拨款的业务委托给了当时的“中国人民建设银行”，财政顾不过来是一个原因。另一个重要原因是当时人民银行对“代理”国库业务积极性不高，觉得是“分外”的事情，影响了国库业务的开展，把“代理”改为“经理”，是寄希望于通过变成“分内”的事情来增强人民银行的责任感。此后出台的《预算法》《中国人民银行法》都沿用了这一表述。

    虽然1985年之后的表述从“代理”变成了“经理”，但在人民银行的那一块国库业务却没有实质性的变化，依然是之前“代理”时期的预算收入的收纳、划分、留解和预算支出拨付等内容，权限也依然。现在改掉“经理”的说法只是恢复历史的本来面目。
    再从现实来看，尽管1985年以来法律上把国库业务变成了人民银行“分内”的事情，但并不表明人民银行在国库业务上的权限扩大了，更谈不上对国库业务参与决策，只是负责对库款收支凭证的合规性审核与监督，对预算收入的收纳、划分、留解和支出拨付都不具有决策权。
    2001年以来实行国库单一账户制度，逐步将所有的财政性资金均纳入国库单一账户体系收缴、支付和管理，国库业务流程的变化，使人民银行的国库业务也发生改变，更侧重于针对商业银行与国库账户之间的财政资金往来清算。而对财政来说，国库现金管理与账户管理成为财政管理的新内容。恰恰是这两个方面，成为当前争议的焦点，人民银行迫切希望成为它的职责。但不难想象，如果人民银行在上述问题上具有自主决策权，则意味着国家有两个并行的财政部门，财政运行将陷入混乱。
    从国家治理的角度来看，具体看管国家“钱袋子”的只能是国家财政，而不能是其他。其道理很简单，国库管理属于财政管理，如果以制衡监督的名义，对国库管理设置两个责任主体，让其他部门参与，其结果会是扯皮、低效，协商成本高，出了问题将找不到责任人。而且，国家只有一个国库，有级次之分，有中央国库和地方国库，但不存在所谓的“财政国库”和“银行国库”之分。
    因此，无论是“经理”，还是“代理”国库业务，人民银行都不可能，也不应该对上述国库业务行使决策权。从“经理”引申出具有国库业务决策权，从而可以制衡财政，实现事中监督；而把“代理”解读为只能听令行事，无法监督财政，扩大了财政权力，这种说法完全是望文生义的认识，而没有看到财政国库管理的责任主体只能是唯一的这个本质要求。现在修订《预算法》，不再表述为人民银行经理国库业务，正是在正本清源。同时也表明，现行相关法律用人民银行“经理”国库业务这样的表述名不副实，应当尽快更改。
    至于有的专家提出，财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳应互不兼任。这种说法混淆了主体与程序的关系。会计与出纳分开，是业务流程上的要求，而非主体分设；而国库管理的责任主体只能是一个。从未见到一个单位的会计、出纳分设两个部门来管理，都是集中在财务部门。如果由人民银行来管理国库，并由人民银行直接向国务院和全国人大负责，那已经不是“经理”国库业务，而是成为与财政并行的国库管理部门，按照责任主体唯一性要求，那将意味着财政部必须要并入人民银行，或成立“央行财政部”。显然，这与人民银行行使中央银行的职能是相冲突的。如果那样，人民银行将是“耕了别人的地，而荒了自己的田”。
    还有专家提出，国库库款的支配权不在财政，而在人大，从法理上认为人民银行应当是经理而不是代理国库业务。这更是一种糊涂的认识。财政部门对国库库款具有支配权是立法机关以法律形式赋予财政部门的权力，这也是出于责任主体唯一性的管理原则。至于说监督国家“钱袋子”，公民、机构、组织，包括人民银行都有这个权利，只不过监督必须是有序的、有规则的。□

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由董辅礽经济科学发展基金会主办的“中国经济转型期的战略机遇与政策选择学术研讨会——纪念董辅礽先生诞辰85周年”定于2012年8月4日下午在北京大学经济学院泰康人寿报告厅举行。新浪财经视频直播本次会议。图为国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松(微博)参加论坛。

　　巴曙松：我觉得时间不够跟林义相(微博)点评过多有关。最后四分钟总要说一个问题，因为事先准备了。8月5号的预算法征求意见就截至，就是明天。各方反应这么平静很意外，其中有很多大量值得研究的题目。我收集的时候发现了很多有意的判断供大家参考。其中就是关于国库这个法里用代理还是经理？这两个部委之间展开了非常激烈的争论。一个部委要求改会代理，由他来主导整个过程，另外一个是维持原来的经理，所以梳理下来之后我发现很惊讶的找了很多数字给大家汇报一下。

　　因为经理国库，就是事中监控，对于不合理的支出可以拒绝，这么多年大概拒绝了4000多亿左右。结果梳理下来国库的经理缺陷都很大。就是国库经理之外有一个非常庞大的财政专库，这个财政专库是在国库监督范围之外的。有多少呢？据不完全统计，全国财政专库大概在18万户，专库沉淀资金3万亿元，跟国库余额相同，这些财政专库基本开设在商业银行，人民银行根本监督不了。所以人民银行想挽留的监督权也是残缺的。所以小鲁同志讲的加强监督、透明，我在整理这些资料的时候感觉确实这个地方是一个问题。

　　第二个，在部委的博弈之中，财政部门通过化功大法基本也使监督很难实施2011年之后国库实行集中改革，先支付、先由财政部发指令付给相关的机构，最后由央行汇总，这个流程下根本没办法进行逐笔监控。所以他所要挽留的经理权限，制度上是虚制的，范围上是只有一半的。

　　所以我想这个争论也引起我很多思考。思考的第一，我们现在改革已经到了政府主管部门为了自己的利益，精致的利用各种细致的条款，为了自己的利益进行争论，而且越来越专业化。我们怎么制衡认为自己什么都能做的这么一个庞大的机构。而且他们人员也很专业化，公众觉得很复杂，不参与，实际上跟公众的利益密切相关。明天就截至征求意见了，讨论国库经理代理之争只是一个由头，背后强化了财政收支的透明度，和再谈严重一点，改革越来越专业化之后。我们怎么把这些专家引入到过程中，使他能够真正专业化的发挥作用，而不是为了自己的利益而改革。